Quy định trong pháp luật tố tụng hành chính (TTHC) về phạm vi quyền KKHC của công dân, cơ quan, tổ chức là vấn đề rất quan trọng, vì trước hết và quan trọng nhất là nó thể hiện mức độ pháp luật bảo vệ công dân, cơ quan, tổ chức trước quyền lực công, đồng thời để công dân, cơ quan, tổ chức biết được mình có thể khởi kiện vụ án hành chính đối với những quyết đinh, hành vi gì của quyền lực công. Bên cạnh đó, cũng là cơ sở để Tòa án xác định đúng thẩm quyền của mình. Điều 28 “Những khiếu kiện thuộc thẩm quyềngiải quyết của Toà án” của Chương II “Thẩm quyền của Tòa án” của Luật TTHC năm 2010, có hiệu lực ngày 1/7/2011 thể hiện phạm vi này. Điều 28 quy định bốn loại khiếu kiện sau thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án: 1. Khiếu kiện quyết định hành chính(QĐHC), hành vi hành chính (HVHC); 2. Khiếu kiện về danh sách cử tri; 3. Khiếu kiệnquyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức; 4. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Để làm rõ phạm vi khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án, chúng ta sẽ xem xét khái niệm và phạm vi bốn loại khiếu kiện này.
1. Quyết định hành chính, hành vi hành chính
Đối tượng khởi kiện hành chính chủ yếu[1] là các QĐHC, HVHC.
1.1. Quyết định hành chính
Khái niệm “QĐHC” được Luật TTHC quy định (định nghĩa) như sau tại khoản 1 Điều 3 “Giải thích từ ngữ”: “QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước (HCNN), cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Theo quy định này, khái niệm “QĐHC” có các đặc điểm sau:
a. Đặc điểm thứ nhất: QĐHC là quyết định cá biệt. Đặc điểm này thể hiện bằng các ý: quyết định về một vấn đề cụ thể, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Tuy nhiên, nếu thể hiện đặc điểm này theo chức năng pháp lý của quyết định cá biệt bằng công thức “đặt ra, thay đổi hay chấm dứt các quyền và nghĩa vụ cụ thể/hay các quan hệ pháp luật cụ thể” thì pháp lý hơn.
b. Đặc điểm thứ hai: Hình thức thể hiện của QĐHC là văn bản. Đặc điểm này thể hiện ở mệnh đề “QĐHC là văn bản…, quyết định về…”, được hiểu là văn bản chứa một quyết định.
Ưu điểm của mệnh đề này chủ yếu thể hiện ở chỗ, bất cứ văn bản nào, dù dưới hình thức pháp lý hay không pháp lý (quyết định, công văn, kết luận, thông báo,…), như khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân (TAND) tối cao về việc hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC (Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP), nếu chứa “quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” đều là QĐHC. Quy định như vậy nhằm bảo đảm quyền khởi kiện, nhất là trong thực tiễn nước ta đang rất phổ biến các QĐHC “trốn” dưới hình thức các loại văn bản không mang tính pháp lý như công văn, kết luận, thông báo… Quy định này cũng phù hợp với các quy định tương ứng của luật TTHC ở các nước phát triển.
Bên cạnh ưu điểm trên, mệnh đề “QĐHC là văn bản…, quyết định về…” lại có ba chỗ băn khoăn sau đây:
Một là, chúng ta hiểu rằng, Luật quy định như vậy là có ý rằng, chỉ những QĐHC thể hiện dưới hình thức văn bản mới thuộc phạm vi khiếu kiện hành chính (KKHC), còn các quyết định bằng miệng, còi, tín hiệu … không phải là QĐHC theo Luật TTHC nên không thuộc đối tượng khiếu kiện tại Tòa án. Nhưng quy định này đồng nhất “quyết định” với “văn bản”, mà đáng lẽ, theo lý luận về quyết định pháp luật, văn bản chỉ là một trong các hình thức của quyết định[2].
Hai là, cách hành văn “văn bản…, quyết định về…” dẫn đến cách hiểu rằng “văn bản” là danh từ, là chủ thể, “quyết định” là động từ, là hành động của chủ thể. Như vậy không đúng.
So với khái niệm “QĐHC” được quy định tại khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (Pháp lệnh 1996), Pháp lệnh năm 1998 sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh 1996 (Pháp lệnh 1998) và Pháp lệnh năm 2006 sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh 1996 (Pháp lệnh 2006) là “QĐHC là quyết định bằng văn bản”, tuy còn khiếm khuyết, nhưng đều không mắc hai khiếm khuyết đơn giản nói trên như của Luật TTHC. Ngay tại khoản 3 Điều 3 của Luật TTHC giải thích khái niệm “quyết định kỷ luật buộc thôi việc” lại viết theo kiểu khác: “Quyết định kỷ luậtbuộc thôi việc là văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định”. Như vậy, đều là những quyết định cá biệt nhưng quy định (định nghĩa) mỗi chỗ mỗi khác.
Ba là, qua phân tích trên, còn có nhận xét chung là trong quy định về hai khái niệm “QĐHC”và “quyết định kỷ luật buộc thôi việc” có sự lẫn lộn thuật ngữ “quyết định” với tư cách là một khái niệm với: một là, thuật ngữ “quyết định” là động từ (“quyết định về”); hai là, thuật ngữ “quyết định” với tư cách là hình thức pháp lý (“quyết định” theo tên gọi); và ba là, với hình thức thể hiện (bằng văn bản) của “quyết định”, dù với tư cách là hình thức pháp lý hay với tư cách là một khái niệm.
Bốn là, khoản 1 Điều 1 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP còn hướng dẫn rằng: “phạm vi này phải trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó.” Nhưng nếu những văn bản thông báo trên có nội dung cản trở việc thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại hay khởi kiện của công dân, cơ quan, tổ chức trong hoạt động hành chính thì họ có quyền khởi kiện đối với những văn bản thông báo đó hay không?
Ngoài ra, khái niệm “văn bản” cũng cần giải thích (Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP không giải thích). “Văn bản” là phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin. Theo ý nghĩa đó, từ xa xưa đã không chỉ có văn bản bằng giấy. Cách đây có lẽ đến hàng trăm năm đã thêm băng ghi âm, ghi hình, micro phim,…[3]. Nay chuyển sang thời đại công nghệ thông tin lại có văn bản điện tử. Liệu quyết định thể hiện bằng các loại văn bản đó có được gọi là “QĐHC” hay không ?
c. Đặc điểm thứ ba: Chủ thể ban hành QĐHC là cơ quan HCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó. Vấn đề lớn ở đây là có thuật ngữ không xác định, không rõ là: “cơ quan, tổ chức khác”. Luật Khiếu nại năm 2011 (Luật Khiếu nại) tại khoản 8 Điều 2 cũng quy định (định nghĩa) khái niệm “QĐHC”[4] nhưng không có cụm từ “cơ quan, tổ chức khác”. Cũng cần nhớ rằng, trong các Pháp lệnh 1996, 1998 và 2006 (khoản 1 Điều 4) quy định (định nghĩa) khái niệm “QĐHC” không có cụm từ này; Pháp lệnh 1998 và 2006 thống nhất quy định chủ thể củaQĐHC là các cơ quan HCNN, riêng Pháp lệnh 1996 kể tên các cơ quan cụ thể, bên cạnh các cơ quan HCNN còn có các cơ quan nhà nước khác. Vậy vì đâu lại nảy sinh cụm từ này? Theo giải thích tại khoản 9 Điều 3 thì: “Cơ quan, tổ chức bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chứcchính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơnvị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân”. Nếu “cơ quan, tổ chức” được giải thích (định nghĩa) ở đây là “người khởi kiện” thì chính xác, không có gì để bàn. Nhưng nếu đó là “người bị kiện” thì hoàn toàn không phải. Vậy, định nghĩa “cơ quan, tổ chức” để làm gì, trong khi thuật ngữ “cơ quan, tổ chức khác” mới cần giải thích.
Theo quy định tại Điều 29, Điều 30 Luật TTHC về thẩm quyền của TAND cấp huyện, cấp tỉnhthì chỉ quyết định, hành vi của các cơ quan nhà nước sau đây là thuộc diện có thể bị khởi kiện ra Tòa án (cấp huyện và cấp tỉnh):
- cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó(khoản 1 Điều 29);
- cơ quan nhà nước trung ương là bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Vănphòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, TAND tối cao, Viện kiểm sátnhân dân (VKSND) tối cao (trừ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội) và người có thẩm quyền trong cơ quan đó (điểm a khoản 1 Điều 30);
- cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản 1 Điều 30 và người có thẩm quyền trong các cơ quan đó (điểm b khoản 1 Điều 30);
- cơ quan nhà nước cấp tỉnh và người có thẩm quyền trong cơ quan đó (điểm c khoản 1 Điều 30);
- cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó (điểm d khoản 1 Điều 30), (theo khoản 1 Điều 4 Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài ngày 18/6/2009 thì cơ quan này là đại sứ quán).
Như vậy, “cơ quan, tổ chức khác” không gì khác hơn là “cơ quan nhà nước”, và chỉ các quyết định, hành vi của các cơ quan nhà nước quy định tại Điều 29 và Điều 30 mới thuộc đối tượng khởi kiện ra Tòa án. Như vậy, Điều 29 và Điều 30 lại mâu thuẫn với quy định tại khoản 1 Điều 3. Vậy điều nào là đúng?
Theo nội dung điểm a khoản 1 Điều 30, vì TAND tối cao, VKSND tối cao cũng thuộc số cơ quan trung ương có QĐHC là đối tượng khởi kiện hành chính, nên có thể suy ra rằng, trong số các cơ quan nhà nước địa phương thì TAND, VKSND địa phương cũng thuộc diện có thể có QĐHC bị kiện. Vậy Hội đồng nhân dân các cấp liệu có thể có “QĐHC” trong hoạt động hành chính bị kiện hay không? Nếu ý đồ của nhà làm luật là như vậy thì đó là một quan điểm cấp tiến, vì xưa nay nói đến “hành chính” người ta chỉ nói đến Ủy ban nhân dân. Nhưng điều này cần giải thích khẳng định rõ về khía cạnh quan hệ giữa chủ thể ra QĐHC và phạm vi hoạt động hành chính.
Luật Khiếu nại cũng quy định về khái niệm “QĐHC” (xem chú dẫn số 4) nhưng đơn giản, rõ ràng hơn, vì trong đoạn “cơ quan HCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó” chỉ chủ thể của Luật TTHC không có loại “cơ quan, tổ chức khác”, chỉ giới hạn phạm vi là “cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN”.
Ngoài ra, rất cần lưu ý hướng dẫn tại khoản 2 Điều 1 và Điều 2 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP (hay Nghị quyết 04/2006/NQ-HĐTP trước đây)[5] về cách xác định ai là người chịu trách nhiệm đối với QĐHC và HVHC, theo đó, nếu quyết định, hành vi đó được pháp luật (cả pháp luật về thẩm quyền cơ quan và pháp luật chuyên ngành) quy định cho cơ quan hay cho chức danh cụ thể, thì trách nhiệm đối với quyết định hay hành động hoặc không hành động thực hiện hành vi đó luôn thuộc cơ quan hay chức danh cụ thể đã được pháp luật quy định, mà không phụ thuộc việc cơ quan hay người được pháp luật trao quyền đã ủy quyền cho cơ quan hay cho người cụ thể khác thực hiện.
d. Đặc điểm thứ tư: Quyết định được ban hành trong hoạt động quản lý hành chính. Phạm vi “hoạt động quản lý hành chính” (hay “hoạt động hành chính”)[6] được giới hạn tại khoản 1 Điều 28 “Những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án” của Luật TTHC: “Khiếu kiện QĐHC, HVHC, trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốcphòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức”. Đây là quy định bằng phương pháp loại trừ, là một điểm mới rất quan trọng, có sự tiến bộ vượt bậc của Luật TTHC so với Pháp lệnh 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006), theo đó phạm vi quyền khởi kiện của công dân, cơ quan, tổ chức được mở rộng ra rất nhiều và đã tiếp cận gần với quy định tương ứng của luật TTHC ở các nước phát triển.
Quy định loại trừ thứ nhất thì rất rõ, không có gì phải nói thêm, đó là “các QĐHC, HVHCthuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danhmục do Chính phủ quy định”.
Quy định loại trừ thứ hai “các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức” có chỗ chưa rõ. Khoản 4 Điều 3 Luật TTHC định nghĩa (giải thích): “QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó”. Giải thích này lại đặt ra một cụm từ khác cần giải thích là “trong phạm vi cơ quan, tổ chức”? Cái cốt lõi có ý nghĩa cần giải thích là:đối tượng chịu sự tác động của quyết định, hành vi đó trực thuộc chủ thể có quyết định, hành vi đó, chứ không phải quyết định, hành vi đó được thực hiện trong trụ sở cơ quan, tổ chức hay ở ngoài phạm vi cơ quan, tổ chức. Luật Khiếu nại đưa loại quyết định này vào loại các khiếu nại không được thụ lý giải quyết tại Điều 11 (khoản 1) với cách quy định rõ hơn, vì không có cụm từ “trong phạm vi cơ quan, tổ chức”. Ngoài ra, các thuật ngữ khác ở đây cũng khác và chuẩn xác hơn quy định của Luật TTHC[7].
Dễ nhận thấy rằng, quy định liệt kê rõ ràng, cụ thể, còn quy định loại trừ, bên cạnh ưu điểm lớn là ngắn gọn, có tính khái quát cao, lại thường vấp phải nhược điểm là không rõ ràng, cụ thể, nếu không được giải thích một cách khoa học, chính xác bằng các quy định tiếp theo trong luật hay các văn bản giải thích. Nói riêng ở Luật TTHC cần giới hạn rõ hơn “hoạt động quản lý hành chính” cả về phạm vi và chủ thể thực hiện. Nói như vậy bởi vì khái niệm “hoạt động quản lý hành chính”, dù đã giới hạn theo kiểu loại trừ, nhưng vì là một khái niệm phức tạp, có phạm vi rất rộng và không xác định, vẫn cần giải thích cụ thể hơn. Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP (tại khoản 1 Điều 1), hướng dẫn rằng khái niệm “QĐHC” bao gồm cả quyết định được ban hành sau khi có khiếu nạivà có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC như nói trên. Nhưng giải thích này là không đủ.
Kết hợp cả hai yếu tố chủ thể ban hành và phạm vi QĐHC có vấn đề khác cần bàn, đó là: giới hạn chủ thể QĐHC, HVHC là cơ quan nhà nước, giới hạn phạm vi QĐHC là “hoạt động quản lý hành chính” có hợp lý không? Để trả lời câu hỏi này chúng ta sẽ xem xét hai vấn đề sau:
Một là, ban lãnh đạo các đơn vị sự nghiệp nhà nước, doanh nghiệp nhà nước và hoạt động cung ứng “dịch vụ công” đã được chính thức đưa vào pháp luật nước ta mười mấy năm nay có cần đưa vào diện có thể bị khởi kiện vụ án hành chính hay không?
Suy ra từ các điều 29, 30 đã dẫn thì ban lãnh đạo các đơn vị sự nghiệp nhà nước, doanh nghiệp nhà nước trực thuộc Chính phủ không nằm trong phạm vi khái niệm những “cơ quan nhà nước” có QĐHC và HVHC có thể bị kiện. Còn ban lãnh đạo các đơn vị sự nghiệp nhà nước, doanh nghiệp nhà nước trực thuộc Ủy ban nhân dân các cấp có nằm trong khái niệm “cơ quan nhà nước cấp tỉnh, cấp huyện” hay không là vấn đề còn cần giải thích, vì đây chỉ là “cơ quan nhà nước có thẩm quyền nội bộ”. Nhưng điều này là khẳng định: khái niệm “hoạt động quản lý hành chính”/hay “hoạt động hành chính” khác hẳn khái niệm “dịch vụ công”, nên phạm vi “QĐHC” (và cả HVHC), theo khoản 1 Điều 3 là “hoạt động quản lý hành chính”, khác hẳn với đối tượng hoạt động cung ứng “dịch vụ công” (ở đây không xem xét hoạt động kinh doanh) của các đơn vị sự nghiệp nhà nước, doanh nghiệp nhà nước. Vậy hoạt động cung ứng “dịch vụ công” có nên đưa vào đối tượng khởi kiện vụ án hành chính hay không, trong khi trên thực tế đây mới là “đối tượng nóng” vi phạm quyền công dân, cơ quan, tổ chức. Ở các nước có Tòa án hành chính phát triển, “dịch vụ công” là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính quan trọng, nếu không nói là chủ yếu[8].
Hai là, hành vi từ chối công chứng, chứng thực có cần đưa vào diện có thể bị khởi kiện vụ án hành chính hay không?
Khoản 16 Điều 11 Pháp lệnh 2006 quy định “Khiếu kiện QĐHC, HVHC đối với việc từ chối công chứng, chứng thực” thuộc phạm vi giải quyết của vụ án hành chính. Nên lưu ý rằng, công chứng, chứng thực là hoạt động dịch vụ công, mà ở nước ta gọi là “dịch vụ hành chính công”, nên việc Pháp lệnh này gọi đó là “QĐHC, HVHC” là chưa chính xác. Nhưng nếu loại khiếu kiện này, theo quan điểm của Luật TTHC, vẫn thuộc phạm vi khởi kiện vụ án hành chính (như vậy là phù hợp), thì ví dụ này thêm một lần nữa cho thấy việc giới hạn đối tượng khởỉ kiện chỉ là “QĐHC, HVHC”, chủ thể thực hiện chúng chỉ là “cơ quan nhà nước” và phạm vi chỉ là “hoạt động quản lý hành chính” là không phù hợp. Bởi vì, theo Điều 24, 26 Luật Công chứng năm 2006, Phòng Công chứng là đơn vị thuộc Sở Tư pháp, nhưng chỉ là đơn vị sự nghiệp, hơn nữa Văn phòng Công chứng chỉ là một loại hình doanh nghiệp tư nhân.
Ngoài hành vi từ chối công chứng, chứng thực trên đây, trong thực tiễn còn nhiều “hành vi nóng” khác đã được đưa lên các phương tiện thông tin đại chúng, chẳng hạn như đối với hành vi của các doanh nghiệp dịch vụ công ích: để cột điện to tọa lạc giữa đường mới làm nhưng đã cho xe cộ lưu thông, gây tai nạn cho nhiều xe cộ (trong đó có vụ mấy năm gần đây làm cả nhàcó mấy người bị chết và bị thương ở phía Bắc); cây bên đường phố đổ khi có gió to hay một “hốtử thần” đào lên mà không che chắn gây tai nạn cho người và xe cộ (gần đây là vụ cây đổ đè chết lái xe tắc xi ở đường Lò Đúc (Hà Nội) mà người nhà không biết kêu ai!); xây dựng đường cua không đúng kỹ thuật, tạo thành “điểm đen”; việc các nhà máy xả nước thải, khí độc gây ô nhiễm làm hàng chục người chết vì trọng bệnh, hàng trăm người mắc bệnh hiểm nghèo… Trong những trường hợp đó, công dân, cơ quan, tổ chức phải có quyền khởi kiện vụ án hành chính raToà án kèm theo yêu cầu bồi thường thiệt hại. Mặc dù ở đây có thể áp dụng Điều 619, 620 Bộ luật Dân sự năm 2005 để kiện theo thủ tục tố tụng dân sự, nhưng những thiệt hại này là do hoạt động dịch vụ công gây ra. Mà dịch vụ công có liên quan đến quyền lực công[9]. Vì vậy, việc quy định cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính ra Toà án kèm theo yêu cầu bồi thường thiệt hại là phù hợp nhất. Đây cũng là thông lệ ở những nước có Tòa án hành chính phát triển.
Tóm lại, thuật ngữ “cơ quan, tổ chức khác” trong Luật TTHC (khoản 1 Điều 3 “Giải thích từ ngữ”) là đầy mâu thuẫn, nhưng sẽ là “mâu thuẫn tốt đẹp” nếu nó có ý đồ bao hàm cả hoạt độngcung ứng dịch vụ công của các đơn vị sự nghiệp nhà nước, doanh nghiệp nhà nước. Tuy vậy, dù là “mâu thuẫn tốt đẹp” nhưng đã là luật thì phải chính xác, vì vậy, cần giải thích rõ “cơ quan, tổ chức khác” ở đây bao gồm cả các đơn vị sự nghiệp nhà nước, doanh nghiệp nhà nước cung ứng dịch vụ công. Như vậy, thực tiễn xét xử các khiếu kiện loại này mới có cơ sở pháp lý chắc chắn.
1.2. Hành vi hành chính
Khái niệm “HVHC” được quy định (giải thích) như sau tại khoản 2 Điều 3 Luật TTHC: “HVHC là hành vi của cơ quan HCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Theo quy định này, khái niệm “HVHC” có các đặc điểm sau:
a. Đặc điểm thứ nhất: HVHC là hành động hoặc không hành động (thực hiện hoặc không thực hiện). Như vậy là đúng với khái niệm “hành vi” trong lý luận pháp luật và thực tiễn. Khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh 1996 và Pháp lệnh 2006 đã quy định như vậy, nhưng Pháp lệnh 1998 thì không.
b. Đặc điểm thứ hai: Chủ thể thực hiện HVHC là cơ quan HCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó. Ở đây cũng có thuật ngữ “cơ quan, tổ chức khác” cần làm rõ như đã xem xét ở trên. Cũng cần lưu ý rằng, Luật Khiếu nại tại khoản 8 Điều 2 giải thích khái niệm “HVHC” không có cụm từ “cơ quan, tổ chức khác” và điều này là hợp lý.
c. Đặc điểm thứ ba: Phạm vi HVHC là “thực hiện nhiệm vụ, công vụ”. Dùng thuât ngữ “thực hiện nhiệm vụ, công vụ” phải chăng muốn nói cơ quan nhà nước thì thực hiện nhiệm vụ, còn người có thẩm quyền trong cơ quan đó thì thực hiện công vụ. Vậy chắc rằng “cơ quan, tổ chức khác” thì “thực hiện nhiệm vụ”. Nhưng một câu hỏi khác nảy sinh là “nhiệm vụ, công vụ” này có thuộc phạm vi “hoạt động quản lý hành chính” như QĐHC hay không ? Nếu có thì tại sao không chỉ rõ luôn trong quy định trên; nếu không thì gọi là “HVHC” có phù hợp không?
1.3. Tóm lại, từ những phân tích trên về hai khái niệm “QĐHC”, “HVHC” được quy định trong Luật TTHC, ngoài những thuật ngữ còn nhiều băn khoăn như quyết định là văn bản, cách diễn đạt…, thì còn vấn đề khác là hai khái niệm cơ bản này của Luật TTHC và Luật Khiếu nại vênh nhau về rất nhiều nội dung quan trọng, tuy ban hành chỉ cách nhau không lâu. Đây dù là hai luật khác nhau, nhưng điều chỉnh về hai công đoạn của một vấn đề là bảo đảm quyền khiếu nại và khởi kiện của công dân, cơ quan, tổ chức, do đó, bản chất pháp lý của hai công đoạn đó, theo chúng tôi, là như nhau. Vì vậy, theo chúng tôi, hai khái niệm cơ bản của hai luật này là “QĐHC”, “HVHC” cần phải được thống nhất.
Ngoài ra, rất cần thiết có quan điểm cụ thể về những dịch vụ công nào và tổ chức dịch vụ công nào mà quyết định và hành vi của chúng cần đưa vào diện có thể khởi kiện hành chính, bởi vì quan niệm diện đó chỉ bao gồm QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước là không đủ và không phù hợp nhu cầu thực tiễn dưới góc độ bảo vệ quyền của công dân, cơ quan, tổ chức.
2. Khiếu kiện về danh sách cử tri, quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức và quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh
Nói chung các loại khiếu kiện này được Luật TTHC quy định khá rõ ràng, tuy cũng cần có một số giải thích và nhận xét ngắn.
2.1. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân
Loại khiếu kiện này được quy định tại khoản 2 Điều 28 Luật TTHC.
Danh sách cử tri, theo Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 được sửa đổi, bổ sung năm 2010 (Điều 26), Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003 (Điều 24, 27), là do Ủy ban nhân dân cấp xã lập. Khi công dân thấy có sai sót trong danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân hoặc danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, sau khi khiếu nại và được giải quyết nhưng không đồng ý có quyền khởi kiện ra TAND cấp huyện. Nói là “khiếu kiện về danh sách cử tri”, nhưng thật ra là “khiếu kiện đối với quyết định lập danh sách cử tri”. Vì vậy, nếu chỉ xét về chủ thể và các dấu hiệu khác thì quyết định này giống một QĐHC. Nhưng đây không phải là QĐHC vì được ban hành để thực hiện hoạt động bầu cử - một hoạt động chính trị đặc biệt, không thuộc phạm vi hoạt động hành chính. Vì vậy, tách ra thành khoản 2 riêng trong Điều 28 Luật TTHC là chính xác. Do tính chất đặc thù của khiếu kiện này, thủ tục giải quyết được quy định riêng trong Chương XI của Luật TTHC. Cũng có ý kiến rằng, cần trao cho công dân khiếu kiện đối với các hành vi gian lận trong bầu cử, kể cả đối với tư cách các ứng cử viên. Nhưng thiết nghĩ, khái niệm “hành vi gian lận trong bầu cử” rõ ràng hoàn toàn vượt ra ngoài phạm vihoạt động hành chính và không liên quan đến chủ thể hoạt động hành chính. Vì vậy, nên thuộc dạng tài phán đặc biệt, kể cả thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại.
2.2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống
Loại khiếu kiện này được quy định tại khoản 3 Điều 28 Luật TTHC. Khoản 3 Điều 3 “Giải thích từ ngữ” của Luật TTHC quy định (định nghĩa): “Quyết định kỷ luật buộc thôi việc là văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình”. Quyết định kỷ luật buộc thôi việc thực ra là một loại trừ nằm trong loại trừ ở khoản 1 Điều 28: là quyết định mang tính nội bộ, nhưng do tính đặc thù của nó nên Luật đưa vào diện đối tượng khởi kiện.
Quyết định kỷ luật buộc thôi việc nói ở đây có các đặc điểm sau:
a. Là một quyết định cá biệt;
b. Hình thức pháp lý (tên gọi) là “quyết định”;
c. Hình thức thể hiện là văn bản;
d. Chủ thể ban hành quyết định chỉ là người đứng đầu cơ quan, tổ chức;
e. Đối tượng áp dụng là công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống thuộc quyền quản lý của người đứng đầu cơ quan, tổ chức.
Trước đây, các pháp lệnh chỉ điều chỉnh quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống, nay đã mở rộng lên. Trong các pháp lệnh thì riêng Pháp lệnh 1996 không quy định về loại đối tượng “quyết định kỷ luật” hay “quyết định kỷ luật buộc thôi việc”. Như vậy cũng đúng, vì mọi quyết định kỷ luật công chức chỉ là một loại QĐHC xét về mọi dấu hiệu. Nhưng Luật TTHC quy định riêng khái niệm “quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức” là nhằm giới hạn loại quyết định kỷ luật này được khởi kiện hành chính, khác với Luật Khiếu nại quy định đối tượng khởi kiện là “quyết định kỷ luật” nói chung. Điều này là hợp lý, vì nếu mọi quyết định kỷ luật mà kiện ra Tòa án cả thì Tòa án không thể kham nổi. Mặt khác, đây là loại quyết định gây thiệt hại lớn nhất đến quyền lợi của công chức.
Tuy vậy, quy định tại khoản 3 Điều 3 Luật TTHC đã dẫn trên cũng chưa hoàn chỉnh, vì:
Một là, quy định (định nghĩa) này cũng sa vào lối “quyết định… là văn bản” như giải thích về “QĐHC” đã nói trên. Cũng cần lưu ý rằng, Luật Khiếu nại tại khoản 10 Điều 2 giải thích khái niệm “quyết định kỷ luật”[10] đã thay cụm từ “quyết định… là văn bản” bằng cụm từ “quyết định bằng văn bản”, tuy không hoàn toàn chính xác, nhưng vẫn hợp lý hơn. Hai khái niệm của hai luật không là một (vì Luật Khiếu nại quy định về “quyết định kỷ luật”, còn Luật TTHC quy định về “quyết định kỷ luật buộc thôi việc”), nhưng quyết định kỷ luật buộc thôi việc là một loại quyết định kỷ luật, nên về khái niệm chung cần thống nhất. Tương tự, tuy Luật TTHC ngụ ý “quyết định kỷ luật buộc thôi việc” khác “QĐHC”, nhưng cả hai đều có gốc là khái niệm “quyết định”, nên cách viết ở khoản 3 Điều 3 và khoản 1 Điều 3 của Luật này về khái niệm này đáng lẽ nên thống nhất để tránh “loạn cách thể hiện”.
Hai là, cần lưu ý thêm rằng, trong lý luận về quyết định pháp luật có hai hình thức của quyết định như đã nói ở mục 2.1.b. Ngoài ra, cũng như ở trên đã nói, cần phân biệt “quyết định” với tư cách một khái niệm pháp lý với “quyết định” với tư cách một hình thức pháp lý và với các hình thức thể hiện của quyết định. Vì vậy, thay vì viết “quyết định kỷ luật buộc thôi việc là văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định” nên viết “quyết định kỷ luật buộc thôi việc thể hiện dưới hình thức văn bản” cho chuẩn xác hơn.
Ba là, khái niệm “cơ quan, tổ chức”, như phân tích ở trên là rất không xác định, nên khái niệm “người đứng đầu cơ quan, tổ chức” cũng vậy. Vậy nếu là quyết định kỷ luật buộc thôi việc của chủ thể là người đứng đầu cơ quan, tổ chức xã hội (Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chứcxã hội - nghề nghiệp, v.v..) và cơ quan, tổ chức khác nữa thì có thuộc phạm vi này không? Liên quan đến vấn đề này là công chức nói ở đây làm việc trong các loại cơ quan, tổ chức nào. Quy định như Luật Khiếu nại (khoản 10 Điều 2) thì rõ phạm vi này, vì đó là “công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức”, nghĩa là công chức ở đây làm việc cả ở các cơ quan, tổ chức nhà nước, Đảng và các tổ chức chính trị - xã hội (theo LuậtCán bộ, công chức năm 2008). Nhưng nếu công chức cũng như chủ thể cơ quan, tổ chức nói ở đây đều theo theo phạm vi như Luật Cán bộ, công chức thì chẳng lẽ Tòa án của Nhà nước lại xét xử cả quyết định kỷ luật buộc thôi việc của các tổ chức ngoài nhà nước?
Bốn là, quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với viên chức có nên là đối tượng của KKHC hay không? Theo Điều 78 Luật Cán bộ, công chức thì đối với cán bộ không còn hình thức kỷ luật buộc thôi việc (Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 thì có). Như vậy là đúng, vì cán bộ là người được bầu, nên tương ứng với buộc thôi việc chỉ là bãi nhiệm. Nhưng đối với viên chức thì có hình thức kỷ luật buộc thôi việc (Điều 52 Luật Viên chức năm 2010). Chế độ pháp lý của viên chức và công chức vốn trước đây rất giống nhau, đều phục vụ nhà nước và xã hội, chỉ gần đây khi có Luật Viên chức 2010 mới tách riêng và tuy tách riêng nhưng cơ bản vẫn giống nhau. Vì vậy, có lẽ đây là vấn đề cần nghiên cứu quy định bổ sung, vì nếu không thì viên chức sẽ kiện đi đâu?
2.3. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh
Loại khiếu kiện này được quy định tại khoản 4 Điều 28 Luật TTHC.
Vụ việc cạnh tranh là vụ việc có dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh năm 2004, bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều tra, xử lý theo quy định của pháp luật, gồm hành vi cạnh tranh không lành mạnh và hạn chế cạnh tranh. Căn cứ Điều 115 và cả mục 7 Chương V của Luật Cạnh tranh, theo hướng dẫn của Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP (khoản 3 Điều 1), loại này bao gồm:
1) Quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh đối với quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh;
2) Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Công thương đối với quyết định củaThủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vicạnh tranh không lành mạnh.
Theo thống kê của ngành Toà án, từ khi Pháp lệnh 2006 quy định về loại khiếu kiện này (khoản 16 Điều 11) cho đến nay, có rất ít quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh được khởi kiện ra Toà án theo thủ tục TTHC[11]. Bên cạnh đó, trong Luật Cạnh tranh còn quy định về nhiều loại quyết định và hành vi đáp ứng đầy đủ các đặc điểm của QĐHC, HVHC có thể gây thiệt hại nghiêm trọng cho lợi ích của doanh nghiệp nhưng không được quy định là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, ví dụ: các hành vi bị cấm đối với cơ quan quản lý nhà nước (Điều 6); quyết định kiểm soát doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền nhà nước... (Điều 15); văn bản trả lời về việc tập trung kinh tế thuộc trường hợp bị cấm (Điều 23); quyết định việc miễn trừ (Điều 25);... Như vậy, các cơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh có thể ra nhiều loại quyết định cá biệt để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Luật Cạnh tranh, nhưng khi khoản 4 Điều 28 Luật TTHC quy định chỉ một loại khiếu kiện này, tức là đã giới hạn phạm vi quyền khởi kiện các QĐHC trong lĩnh vực quản lý nhà nước về cạnh tranh. Như vậy, quy định này hoá ra lại mâu thuẫn với quy định loại trừ tại khoản 1 Điều 28 đã phân tích trên.
Liên quan đến phạm vi bài viết này còn vấn đề cách xử lý của Tòa án khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đối tượng KKHC có dấu hiệu trái Hiến pháp, pháp luật. Nhưng do phạm vi bài này, vấn đề này sẽ được chúng tôi trình bày trong một dịp khác./.
[1] Nói QĐHC, HVHC chỉ là đối tượng xét xử chủ yếu của vụ án hành chính, vì:
Một là, còn các khiếu kiện quy định ở các khoản 2, 3, 4 Điều 28 mà theo cách viết của luật thì các khiếu kiện này không phải là QĐHC;
Hai là, trong xét xử, Tòa án phải xem xét toàn bộ các tình tiết khác nhau có liên quan đến vụ án chứ không chỉ xem xét bản thân QĐHC và HVHC.
[2] Cụ thể hơn về vấn đề này, có thể xem các bài của cùng Tác giả: Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật,Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11, 1998; Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 4, 2007; ...
[4] Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại quy định: QĐHC là văn bản do cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý HCNN được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
[5] Xem: Điểm 4 Nghị quyết 04/2006/HĐTP ngày 04/8/2006 của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006).
[6] Thay thuật ngữ “hoạt động quản lý hành chính” bằng thuật ngữ “hoạt động hành chính” vừa gọn lại chính xác hơn.
[7] Luật Khiếu nại tại Điều 11 (khoản 1) quy định: QĐHC, HVHC trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; QĐHC, HVHC trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới.
[8] Ví dụ ở Pháp quan niệm dịch vụ công được pháp nhân công pháp giao bằng hình thức hợp đồng hành chính, mà một dấu hiệu chủ yếu của hợp đồng hành chính là tranh chấp về hợp đồng này thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hành chính. Xem: Martine Lombard, Giáo trình Luật hành chính Pháp, Nxb Tư pháp, 2007 (sách dịch), tr.381 (Dịch vụ công), 435 (Hợp đồng hành chính); Jean – Michel De Forges, Giáo trình Luật hành chính Pháp Nxb Khoa học Xã hội, 1995 (sách dịch), tr.52, 55, …
[9] Xem: Nguyễn Cửu Việt, Giáo trinh Luật hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2010, tr.234, 252.
[10] Khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại quy định: Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.
[11] Theo Dương Hoán, Xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực cạnh tranh, Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 6-2011) thì đã có ít nhất 2 vụ.
Nguồn: Tạp chí nghiên cứu lập pháp
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét