Dự thảo Luật Đất đai 2013 ngày 31/8/2012(LĐĐ 2013) đã được Ban soạn thảo trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội[1]. LĐĐ 2013 có 14 Chương, 190 Điều, so với Luật Đất đai năm 2003 (LĐĐ 2003) tăng hơn 7 Chương, 44 Điều (LĐĐ 2003 có 7 Chương, 146 Điều); trong đó, các nội dung liên quan đến việc Nhà nước thu hồi đất đã có sự thay đổi đáng kể. Bài viết này tập trung phân tích, so sánh cácđiều luật có liên quan của hai đạo luật nói trên; trên cơ sở đó sẽ kiến nghị các vấn đề: thu hồi đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và khiếu nại, giải quyết khiếu nại, nhằm góp phần vào việc hoàn thiện xây dựng Luật Đất đai.
1. Quy định Nhà nước thu hồi đất trong Dự thảo Luật Đất đai 2013
1.1. Về khái niệm thu hồi đất
Khoản 11 Điều 4 Dự thảo LĐĐ 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước ban hành quyết định để thu lại đất của người đang sử dụng, người được giao quản lý”. Chúng ta có thể thấy một số đặc trưng pháp lý qua việc giải thích khái niệm này như sau:
Thứ nhất, hình thức văn bản do Nhà nước ban hành để thể hiện ý chí thu hồi đất là quyết định. Tuy nhiên, pháp luật đã không làm rõ cụ thể là bằng quyết định nào.
Thứ hai, việc Nhà nước ban hành quyết định là nhằm mục đích thu hồi lại đất, không phải là thu hồi quyền sử dụng đất.
Thứ ba, đối tượng bị thu hồi là đất của người đang sử dụng và của người được giao quản lý.Điều này chỉ phù hợp khi thu lại đất của người được giao quản lý (theo pháp luật quy định thường là Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp xã và Tổ chức Phát triển quỹ đất được giao đất để quản lý, thực hiện theo những yêu cầu của Nhà nước); còn đối với người sử dụng đất (NSDĐ)thì họ chỉ được trao quyền sử dụng đất, còn đất đai thì vẫn thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện.
Như vậy, theo cách phân tích này thì khái niệm thu hồi đất được quy định tại Khoản 5 Điều 4 LĐĐ 2003 tỏ ra phù hợp hơn: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”, khi ghi rõ hình thức văn bản của Nhà nước ban hành là quyết định hành chính, việc thu hồi quyền sử dụng đất hay là thu hồi đất đã được phân định đối với từng đối tượng là người sử dụng đất hay được Nhà nước giao quản lý đất đai.
1.2. Thẩm quyền thu hồi đất
Cho dù cách diễn đạt có khác nhau, là “quyền định đoạt” trong LĐĐ 2003 hay là “quyền đại diện của chủ sở hữu” như cách gọi của LĐĐ 2013, thì việc “quyết định thu hồi đất” đều được xác định là quyền năng của Nhà nước với tư cách là người được nhân dân ủy quyền đại diện chủ sở hữu. Đồng thời, LĐĐ 2013 cũng khẳng định, cơ quan nhà nước thực hiện đại diện chủ sở hữu về đất đai bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân (HĐND), UBND các cấp với thẩm quyền theo địa giới hành chính (Điều 7 LĐĐ 2003, Điều 21 LĐĐ 2013); trong đó trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai thuộc về Chính phủ, UBND các cấp, hay nói cách khác đó làthẩm quyền tập thể.
Nhưng thẩm quyền thu hồi đất được quy định trong LĐĐ 2013 chưa được làm rõ là thẩm quyền tập thể hay thẩm quyền của cá nhân được trao quyền. Khoản 1 Điều 54 quy định, UBND cấp có thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất trong trường hợp: tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng và những người có đất bị thu hồi đã thoả thuận bằng văn bản thống nhất về phương án bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất hoặc khu đất thu hồi không phải giải phóng mặt bằng. Tuy nhiên, tại Điều 58 lại quy định, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện là hai chủ thể có quyền quyết định thu hồi đất tùy thuộc vào đối tượng NSDĐ là ai.
Tương tự như vậy, Khoản 1 Điều 57 quy định, người có đất bị thu hồi nếu không chấp hành quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải được hiểu là UBND cấp có thẩm quyền) thì bị Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi đất ra quyết định cưỡng chế. Cũng tại Khoản 2 của Điều luật này quy định một trong những điều kiện cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế là có quyết định cưỡng chế của UBND cấp có thẩm quyền theo quy định của pháp luật đã có hiệu lực thi hành.
Nếu theo các cách diễn đạt như trên thì khó mà biết được UBND hay Chủ tịch UBND có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế.
Sự bất cập còn được tìm thấy trong quy định về: thẩm định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Điều 42, Điều 43. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh. Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Trong khi đó Điều 46 lại quy định, Chính phủ tổ chức, chỉ đạo việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, UBND cấp tỉnh tổ chức, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương, hay nói cách khác,tập thể của cơ quan hành chính nhà nước lại chấp hành, triển khai, tổ chức thực hiện ý chí của cá nhân được trao quyền trong chính cơ quan đó. Nội dung này thực sự chưa phù hợp với nguyên tắc chấp hành và điều hành trong pháp luật hành chính. Tuy nhiên, trong phần thuyết minh, theo giải thích của Ban soạn thảo LĐĐ 2013 là: (i) Sửa đổi trên cơ sở Điều 44 Luật Đất đai năm 2003 và luật hóa quy định của Chính phủ (Nghị định 181, Nghị định 84, Nghị định 69); (ii) Bổ sung thẩm quyền của UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn để sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp; (iii) UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với trường hợp khu đất thu hồi có cả người bị thu hồi đất thuộc cấp tỉnh, cấp huyện quản lý để cải cách thủ tục hành chính trong thu hồi đất[2].
Với cách đặt vấn đề như vậy, theo chúng tôi, là chưa xác định được chủ thể có thẩm quyền thu hồi đất là UBND hay Chủ tịch UBND, mặc dù cũng theo giải thích của Ban soạn thảo là việc thay đổi thẩm quyền sang Chủ tịch UBND là nhằm mục đích cải cách thủ tục hành chính[3].
Điều 17 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Đất đai,… thuộc sở hữu toàn dân”. Để cụ thể hóa nội dung trên, Khoản 1 LĐĐ 2003 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Như vậy, từ quyền của người chủ sở hữu đất đai là “toàn dân”, đã chuyển sang Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu. Vì QSDĐ cơ bản đã được Nhà nước trao cho NSDĐ bằng các hình thức: giao đất, cho thuê hoặc công nhận quyền sử dụng đất; do vậy, để thực hiện quyền năng của chủ sở hữu, Nhà nước biểu lộ ý chí định đoạt của mình bằng các hình thức đã được quy định tại Khoản 2 Điều 5 LĐĐ 2003, trong đó, thu hồi đất là một trong những quyền cơ bản đó. Tiếp tục cụ thể hóa vai trò của đại diện chủ sở hữu, Khoản 4 Điều 7 LĐĐ 2003 quy định: “UBND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này.”. LĐĐ 2013 hầu như giữ lại các quy định trên, dù rằng có thay đổi vị trí trong từng Điều luật.
Như vậy, quyền sở hữu về đất đai đã lần lượt đi qua theo các chủ thể:
Toàn dân - Nhà nước - UBND các cấp.
Đất đai là tài sản, là tư liệu sản xuất đặc biệt không có gì thay thế được. Với tầm quan trọng như vậy, nên pháp luật đã quy định thẩm quyền định đoạt là tập thể UBND, chứ không phải thẩm quyền cá nhân Chủ tịch UBND. Chủ tịch UBND ký quyết định thu hồi đất với tư cách thay mặt UBND, khác với tư cách cá nhân của chính mình để định đoạt QSDĐ - quyền tài sản của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức. Thiết nghĩ, nội dung này cần được xem xét, quy định lại.
1.3. Về các trường hợp thu hồi đất
Nếu như tại Điều 38 LĐĐ 2003 quy định có tất cả 12 trường hợp Nhà nước tiến hành thu hồi đất; còn đối với trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế được quy định riêng trong Điều 40, thì trong Điều 50 LĐĐ 2013 đã chia ra 3 nhóm trường hợp Nhà nước thu hồi đất, sau đó quy định chi tiết theo từng nhóm trường hợp đó, bao gồm:
(i) Thu hồi đất để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội.
(ii) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai.
(iii) Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện.
Sự phân chia theo 3 nhóm trường hợp như trên là phù hợp, rõ ràng và khoa học. Các trường hợp thu hồi đất được xây dựng trên cơ sở kế thừa, sửa đổi, bổ sung LĐĐ 2003, hoặc là luật hóa các quy định được Chính phủ ban hành, thể hiện trong các Nghị định 181, Nghị định 84của Chính phủ.
1.3.1. Thu hồi đất để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội.
- Thu hồi đất để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh
Nội dung này được quy định tại Khoản 1 Điều 51 LĐĐ 2013, đó là sự kế thừa Khoản 1 Điều 38 và Điều 89 LĐĐ 2003, bằng cách liệt kê 10 trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, về quyền của NSDĐ được tiếp tục sử dụng đến khi có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và có nghĩa vụ không được làm biến dạng địa hình tự nhiên, nhằm đảm bảo thực hiện một trong những nguyên tắc của việc sử dụng đất là tiết kiệm, có hiệu quả thì chưa được quy định lại. Thiết nghĩ, nội dung này cần được tiếp thu, bổ sung trong quá trình sửa đổi.
- Thu hồi đất để sử dụng đất vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng
Nếu như nội dung này trước đây chưa quy định chi tiết trong LĐĐ 2003, mà hầu như chỉ được quy định rải rác trong các Nghị định của Chính phủ, thì trong LĐĐ 2013 đã được thể hiện tại Khoản 2 Điều 51. Theo đó, có một số trường hợp thu hồi đất được bổ sung như sau:
Thứ nhất, xây dựng, mở rộng các công trình kết cấu hạ tầng: giao thông, điện lực, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, các công trình thu gom, xử lý chất thải, thông tin liên lạc, hệ thống dẫn, kho chứa xăng dầu, khí đốt và các công trình khác, bao gồm phần diện tích đất xây dựng công trình và vùng phụ cận;
Thứ hai, xây dựng các công trình sự nghiệp thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, giáo dục, đào tạo, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, ngoại giao và các công trình sự nghiệp khác theo quy định của Chính phủ; chợ, công viên cây xanh được đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước;
Thứ ba, để mở rộng các công trình có giá trị văn hoá, lịch sử được Nhà nước công nhận nằm trong khu đô thị và khu dân cư nông thôn.
- Thu hồi đất để sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội
Nội dung này được quy định tại Khoản 3 Điều 51 LĐĐ 2013 với những bổ sung, thay đổi về thu hồi đất nhằm các mục đích như sau:
Thứ nhất, để thực hiện các dự án đầu tư thăm dò, khai thác khoáng sản theo quy định của Chính phủ.
Thứ hai, để thực hiện các dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA),thay vì như quy định trước đây là sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư có nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Điều đó có nghĩa là, về kết cấu vốn ODA trong dự án đã được tăng lên, từ chiếm tỷ lệ thấp đến cao, đã được thay đổi theo hướng phải chiếm tỷ lệ 100% vốn.
Thứ ba, để thực hiện dự án đầu tư có 100% vốn đầu tư nước ngoài, tuy nhiên, pháp luật không quy định các điều kiện cần thiết; trong khi đó theo quy định hiện hành thì chỉ thực hiệndự án trên trong trường hợp không thể đầu tư tại khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế[4], hay nói cách khác, nội dung thu hồi đất được mở rộng hơn.
Thứ tư, để xây dựng khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị hiện có; chỉnh trang và phát triển khu dân cư nông thôn; thực hiện dự án nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở cho người có thu nhập thấp mà không đề cập đến quy mô, thẩm quyền phê duyệt dự án; trong khi đó pháp luật hiện hành quy định, Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế quan trọng, hoặc để thực hiện các dự án khu dân cư (bao gồm dự án hạ tầng khu dân cư và dự án nhà ở), trung tâm thương mại, khách sạn cao cấp trong các trường hợp sau đây:Dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; Dự án quan trọng do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư…[5].
Thứ năm, trong trường hợp thu hồi đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng để chuyển sang mục đích khác thì còn cần phải có văn bản chấp thuận cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của Thủ tướng Chính phủ, không phân biệt quy mô diện tích phải thu hồi đất, nhằm thực hiện việc bảo đảm an toàn lương thực trong bối cảnh diện tích đất lúa nước ở nước ta ngày càng bị thu hẹp và hàng loạt biến đổi khí hậu, ảnh hưởng môi trường sống do việc chuyển diện tích rừng sang sử dụng vào mục đích khác tràn lan. Thiết nghĩ, quy định chặt chẽ nêu trên là phù hợp.
Thứ sáu, sau khi Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt và giao cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng bao gồm: Tổ chức phát triển quỹ đất, các doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp có đủ điều kiện hoạt động theo quy định của Thủ tướng Chính phủ để thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để giao đất, cho thuê đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hoặc đấu giá để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội.
Việc đa dạng hóa các loại hình tổ chức thực hiện nhiệm vụ trên là phù hợp.
1.3.2. Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai
Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai được quy định tại Điều 52 LĐĐ 2013, là sự kế thừa, bổ sung, sửa đổi các Khoản: 3, 4, 5, 6, 9, 11, 12 Điều 38 LĐĐ 2003 và Điều 132 Nghị định 181/2004/NĐ-CP với một số nội dung sau:
Thứ nhất, quy định: “sử dụng đất không có hiệu quả” đã không được đưa vào trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Điều này là phù hợp, bởi lẽ việc sử dụng đất không hiệu quả phụ thuộc vào nhiều nguyên nhân, cả khách quan và chủ quan. Hơn nữa, mặc dù pháp luật hiện hành có quy định thu hồi đất trong trường hợp này, nhưng không đưa ra các tiêu chí định lượng nào để xác định hành vi vi phạm, dễ dẫn đến việc lạm quyền, hoặc áp dụng pháp luật không chính xác, xâm phạm đến quyền tài sản của NSDĐ.
Thứ hai, ngoài trường hợp đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền, LĐĐ 2013 còn quy định: (i) Đất cho thuê không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền, nhưng chưa quy định rõ chủ thể cho thuê, cũng như người được thuê quyền sử dụng đất là ai; và (ii) Đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định pháp luật mà cố ý nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho.
Pháp luật hiện hành và trong LĐĐ 2013 đều quy định, việc cho thuê, chuyển nhượng, tặng cho đều phải được thể hiện ý chí của các bên bằng hợp đồng dân sự, được công chứng hoặc chứng thực. Nếu nội dung của hợp đồng vi phạm những điều cấm của pháp luật, thì lẽ đương nhiên người có trách nhiệm phải từ chối chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng. Bên cạnh đó, cho dù hợp đồng dân sự đó được công chứng, chứng thực trái pháp luật thì sau khi cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường hoặc Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất khi kiểm tra hồ sơ do các bên cung cấp nhằm đăng ký biến động, sẽ phát hiện và đương nhiên không thể đáp ứng yêu cầu của các bên trong việc thực hiện quyền của mình. Đó là chưa tính đến trường hợp, một bên hoặc các bên trong hợp đồng chuyển quyền có quyền yêu cầu Tòa án có thẩm quyền tuyên hợp đồng họ đã ký kết là vô hiệu, và các bên phải hoàn trả quyền và nghĩa vụ. Thiết nghĩ, trường hợp này khó có thể xảy ra trong thực tế; do vậy, việc quy định nêu trên sẽ không có tính khả thi trong thực tiễn áp dụng pháp luật.
Thứ ba, ngoài điều kiện NSDĐ cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước như được quy định trong pháp luật hiện hành, LĐĐ 2013 còn quy định yếu tố: đã bị xử phạt mà cố ý không chấp hành. Vấn đề đặt ra là, nếu như NSDĐ không chấp hành nhưng do không cố ý thì sao; không chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính hay không chấp hành quyết định buộc phải thực hiện nghĩa vụ hay là không chấp hành cả hai? Nội dung này cần được làm rõ trong những lần sửa đổi, bổ sung tiếp theo của LĐĐ 2013.
1.3.3. Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện
Nội dung này được quy định chi tiết tại Điều 53 LĐĐ 2013 trên cơ sở kế thừa, sửa đổi, bổ sung các Khoản 2, 7, 8, 10 của LĐĐ 2003 và luật hóa một số nội dung của Điều 132 Nghị định 181/2004/NĐ-CP với một số điểm sau:
Thứ nhất, bổ sung trường hợp thu hồi đất do người sử dụng đất thuê của Nhà nước mà trả tiền thuê đất hàng năm bán tài sản gắn liền với đất thuê.
Thứ hai, quy định cụ thể về các căn cứ pháp lý để Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc theo tự nguyện.
Ngoài các trường hợp trên, LĐĐ 2013 đã quy định thêm quyền của Nhà nước, đó là quyềnđược ưu tiên nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và mua tài sản gắn liền với đất trong trường hợp người sử dụng đất chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn liền với tài sản trên đất, bán tài sản gắn liền với đất. Đây chính là quyền “tiên mãi” theo quy định pháp luật đất đai của một số nước trên thế giới. Tuy nhiên, nếu không quy định cụ thể, trong trường hợp nào Nhà nước mới được phép thực hiện quyền này, thì dễ dẫn đến hệ quả đây cũng là dạng thức tương đương với thu hồi đất, có bồi thường theo giá thỏa thuận. Điều này dễ thấy trong trường hợp, người có nhu cầu chuyển cư, cần chuyển quyền sử dụng đất và tài sản trên đất để đi nơi khác, nếu Nhà nước can thiệp, sử dụng đến quyền này thì cho dù phải chuyển nhượng thấp hơn giá thỏa thuận, họ cũng không có sự lựa chọn khác vì cần vốn để chuyển cư.
Nhìn chung, LĐĐ 2013, tuy có vài điểm tiến bộ, nhưng chúng ta có thể thấy rằng, hầu như Nhà nước vẫn có thể thu hồi đất bất luận trong trường hợp nào, sử dụng cho mục đích gì. Sự thiếu vắng quy định: “Đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất” như Khoản 2 Điều 40 của LĐĐ 2003, mà theo ý kiến của đa số Thường trực Ủy ban Kinh tế cho rằng, “Nhà nước chủ động thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được công bố, tổ chức việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để tạo quỹ đất sạch; sau đó, Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hoặc tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội”[6] liệu có khả thi, và có tính đến những thiệt hại cho sản xuất, tạo sản phẩm cho xã hội bị giảm sút, rủi ro trong đầu tư, các khoản bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi đất, những đảm bảo về an sinh xã hội,… so với mục tiêu đạt được. Những vấn đề nêu trên cần lượng hóa cụ thể trước khi quyết định, đó là chưa tính đến sức chịu đựng trong việc “đầu tư công” nêu trên trong bối cảnh nền kinh tế nước ta đang trải qua những khó khăn trong giai đoạn hiện nay.
2. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong Dự thảo Luật Đất đai 2013
2.1. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Khoản 12 Điều 4 LĐĐ 2013 quy định: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả cho người có đất bị thu hồi những thiệt hại về quyền sử dụng đất hoặc quyền sử dụng đất, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất do việc thu hồi đất gây ra”. Chúng ta có thể thấy một số đặc trưng như sau:
Thứ nhất, khác với quy định tại Khoản 6 Điều 4 của LĐĐ 2003, khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đã được mở rộng hơn, không chỉ là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất, mà chính là việc Nhà nước trả lại những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra.
Thứ hai, khi nói đến thiệt hại, người ta thường xét đến các khía cạnh như: thiệt hại về vật chất, thiệt hại về tinh thần cũng được quy về dưới dạng vật chất để xác định bồi thường trong một số trường hợp cụ thể[7]. Khi Nhà nước thu hồi đất, thiệt hại được xác định đó là giá trị quyền sử dụng đất, nhà ở và tài sản gắn liền với đất và những thiệt hại khác gắn liền với cộng đồng dân cư mà họ đang sinh sống như: những giá trị văn hóa vật thể cũng như văn hóa phi vật thể được gìn giữ, bảo tồn qua nhiều thế hệ mà họ đang được hưởng thụ, các cơ sở hạ tầng về xã hội, y tế, giáo dục,… gắn kết với truyền thống, không gian, các quan hệ láng giềng, dòng tộc mà họ đang sống.
Thứ ba, theo truyền thống và văn hoá gia đình của nước ta, đại bộ phận nông dân hiện nay vẫn xem đất đai, trong đó có đất nông nghiệp là tài sản cơ bản của gia đình họ; đồng thời việc kế thừa tài sản về đất đai từ cha mẹ cho con cái là việc không thể thiếu được của các gia đình nông dân[8]. Bên cạnh đó, kỳ vọng của NSDĐ nông nghiệp chủ yếu là khai thác hoa lợi từ cây trồng trên đất, chứ không phải đưa đất ra thị trường bất động sản; do vậy, nếu xét theo cách giải thích khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như LĐĐ 2013 thì việc bồi thường thiệt hại phải được tiếp cận từ khía cạnh nguồn thu nhập của họ bị mất trong nhiều năm, hay nói cách khác, cần lượng hóa thu nhập trong khoảng thời gian nhất định để làm cơ sở tính toán trong việc bồi thường.
Nhìn chung, khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong LĐĐ 2013 như trên đã thể hiện quan điểm tiến bộ trong việc xác định tổng thể những thiệt hại của người có đất bị thu hồi đất. Tuy nhiên, việc xây dựng các quy định chi tiết đã không đáp ứng đầy đủ những định hướng chung, hay nói cách khác, khái niệm tuy có thay đổi, tuy nhiên phần nội hàm của nó vẫn chưa có gì đổi mới so với pháp luật hiện hành.
Thứ tư, khác với khái niệm hỗ trợ trong pháp luật hiện hành được giải thích là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới; Khoản 13 Điều 4 LĐĐ 2013 quy định chung hơn: hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc trợ giúp cho người có đất bị thu hồi, còn việc trợ giúp bao gồm những nội dung gì thì pháp luật chưa liệt kê đến. Trong thời gian qua, thực tiễn áp dụng pháp luật cho thấy rằng, việc Nhà nước giúp đỡ bằng cách đào tạo nghề mới, cấp kinh phí di dời đến địa điểm mới là điều có thể thực hiện được; tuy nhiên, trong nền kinh tế thị trường thì ý chí của Nhà nước trong việc bố trí việc làm mới chưa trở thành hiện thực hoàn toàn được, mà phụ thuộc vào ý chí của nhà đầu tư, theo yêu cầu về số lượng, chất lượng lao động phù hợp với quy mô và công nghệ sản xuất của họ. Ngay cả trong Điều 55 của Hiến pháp 1992 cũng chỉ quy định có tính nguyên tắc, Nhà nước và xã hội có kế hoạch tạo ngày càng nhiều việc làm cho người lao động; do vậy việc quy định về hỗ trợ nêu trên là phù hợp.
2.2. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được quy định tại các Điều 68, Điều 69, Điều 70 LĐĐ 2013 trên cơ sở kế thừa, bổ sung và luật hóa một số quy định của Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Nghị định 69/2009/NĐ-CP với một số nội dung ghi nhận như sau:
Thứ nhất, theo quy định nêu trên của LĐĐ 2013, khi Nhà nước thu hồi đất nếu NSDĐ có đủđiều kiện theo quy định pháp luật thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng với loại đất bị thu hồi; nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền; giá đất tính tiền bồi thường thực hiện tại thời điểm quyết định thu hồi đất theo giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành. Đối với đất nông nghiệp, người có đất bị thu hồi sẽ được bồi thường phụ thuộc vào hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất; diện tích đất đang sử dụng phải có nguồn gốc do thừa kế, tự khai hoang theo quy hoạch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; đối tượng sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân hay là tổ chức kinh tế nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp hợp pháp.
Như vậy, so với pháp luật hiện hành thì việc “trả cho người có đất bị thu hồi những thiệt hạivề quyền sử dụng đất…thay cho trả lại giá trị quyền sử dụng đất bị thu hồi” chỉ khác nhau về mặt câu chữ trong cách giải thích thuật ngữ pháp lý, còn cách thể hiện trong chính sách bồi thường vẫn chưa có gì khác biệt.
Thứ hai, khắc phục việc ảnh hưởng do xây dựng công trình, đã được đề cập tại Điều 75 LĐĐ 2013, với quy định, người sử dụng đất hợp pháp bị hạn chế khả năng sử dụng đất, thiệt hại tài sản gắn liền với đất do Nhà nước đầu tư xây dựng các công trình công cộng thì được bồi thường thiệt hại theo quy định của Chính phủ. Đây là quy định mới, mang tính dự báo, phù hợp với thực tế đã diễn ra khi xây dựng, khai thác các công trình xây dựng dân dụng cao tầng, hoặc với quy mô ảnh hưởng tương đối lớn đối với các công trình thủy lợi, thủy điện[9]. Thiệt hại này bao gồm thiệt hại giá trị quyền sử dụng đất, thiệt hại về tài sản trên đất và các thiệt hại khác. Ngoài ra, nếu quy định hạn hẹp trong phạm vi các công trình công cộng do Nhà nước đầu tư xây dựng mới được bồi thường thiệt hại, thì sẽ chưa phù hợp, bởi lẽ các thành phần kinh tế khác đều tham gia đầu tư và không chỉ xây dựng công trình công cộng, mà còn bao gồm các loại hình công trình được sử dụng với các mục đích khác nhau. Thiết nghĩ, nội dung này nên quy định lại như sau cho phù hợp với những gì diễn ra trong thực tế: “Người sử dụng đất hợp pháp mà đất đang sử dụng bị hạn chế khả năng sử dụng đất, thiệt hại giá trị quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất và những thiệt hại khác do Chủ đầu tư xây dựng các công trình thì được bồi thường thiệt hại theo quy định của Chính phủ”.
Thứ ba, những trường hợp Nhà nước thu hồi đất mà người bị thu hồi đất không được bồi thường về tài sản gắn liền với đất được đề cập tại Điều 77 LĐĐ 2013. Đây là quy định được xây dựng trên cơ sở Khoản 2 Điều 43 LĐĐ 2003 và luật hóa Khoản 2 Nghị định 197/2004/NĐ-CP trước đây, đã được sửa đổi, bổ sung bởi Khoản 3 Điều 24 Nghị định 69/2009/NĐ-CP; trong đó có nội dung: “Khi Nhà nước thu hồi đất, người bị thu hồi đất không được bồi thường về tài sản gắn liền với đất trong các trường hợp sau: …Nhà, công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và công trình xây dựng khác không còn sử dụng…” . Đây là quy định dẫn đến hai cách hiểu:
- Tại thời điểm thu hồi đất, công trình xuống cấp, thực tế không còn sử dụng được nữa thì không bồi thường (cách hiểu thứ nhất); hoặc:
- Khu vực đất bị thu hồi dẫn đến công trình không còn sử dụng được nữa theo công năng thiết kế ban đầu; ví dụ như kênh mương nội đồng phục vụ sản xuất nông nghiệp, nay khu vực đó bị Nhà nước thu hồi đất, để xây dựng các hạng mục có liên quan của công trình thủy lợi, thủy điện nên công trình “kênh mương nội đồng” đó đương nhiên không sử dụng được nữa (cách hiểu thứ hai).
Trong thực tế, người có thẩm quyền thường áp dụng theo cách bất lợi cho người bị thu hồi đất (theo cách hiểu thứ hai)[10], làm thiệt hại đến quyền lợi của NSDĐ. Thiết nghĩ, nên bỏ nội dung này và quy định lại trên cơ sở kế thừa, luật hóa Khoản 2 Điều 7 của QĐ 34/2010/QĐ-TTg: “Công trình được xây dựng bằng vốn của tập thể hay do nhân dân đóng góp thì được bồi thường thiệt hại” là phù hợp, không phân biệt khả năng, công năng sử dụng.
Thứ tư, về khái niệm giá quyền sử dụng đất (giá đất), giá trị quyền sử dụng đất được quy định tại Khoản 19, Khoản 20 Điều 4 LĐĐ 2013 là sự kế thừa của Khoản 23, Khoản 24 LĐĐ 2003. Nếu như trong Điều 56 LĐĐ 2003 đưa ra ba nguyên tắc định giá đất, thì trong LĐĐ 2013 chỉ giữ lại nguyên tắc: Các thửa đất liền kề nhau, có điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, kết cấu hạ tầng như nhau, có cùng mục đích sử dụng hiện tại, cùng mục đích sử dụng theo quy hoạch thì mức giá như nhau; còn nguyên tắc xử lý giá đất giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã bị bãi bỏ, đưa vào Điều 98 là phù hợp, vì khó triển khai trong thực tế nếu giao nhiệm vụ này cho các địa phương.
Vấn đề đặt ra là, nguyên tắc định giá đất phải “sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; khi có chênh lệch lớn so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường thì phải điều chỉnh cho phù hợp” được thay bằng nguyên tắc: “Phù hợp với giá thị trường” được hiểu như thế nào. Về mặt ngữ nghĩa thì “sát” là gần, liền ngay cạnh như không còn cách nhau; còn “phù hợp” là trùng khớp, tương ứng với nhau[11]. Nếu theo cách diễn đạt trên thì “giá đất” phù hợp với giá thị trường có vẻ như chính xác hơn; còn theo cách diễn giải của Ban soạn thảo đưa ra thì lại theo hướng khác: việc sửa đổi nhằm bao hàm hết các trường hợp không có chuyển nhượng trên thị trường để định giá theo phương pháp so sánh trực tiếp mà định giá theo các phương pháp thị trường khác, đồng thời quy định như trên sẽ thuận lợi hơn trong thực tế triển khai công tác định giá đất[12]. Tuy nhiên, thị trường luôn thay đổi theo quan hệ cung - cầu và các yếu tố khác; do vậy, để có cơ sở đánh giá, chúng ta phải chờ các phương pháp định giá đất, trong đó có phương pháp định giá đất nông nghiệp do Chính phủ quy định và thực tế xây dựng các bảng giá đất của các địa phương.
Thứ năm, trên cơ sở các nguyên tắc định giá đất và phương pháp định giá đất, UBND cấp tỉnh xây dựng bảng giá đất tại địa phương trình HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi ban hành. Tuy nhiên, việc công bố giá đất không theo hàng năm như LĐĐ 2003, mà chỉ trong trường hợp giá đất trên thị trường có sự thay đổi lớn thì UBND cấp tỉnh mới điều chỉnh bảng giá đất cho phù hợp; việc điều chỉnh bảng giá đất thực hiện theo quy định của Chính phủ.
Việc quy định nêu trên là phù hợp, vừa giảm chi phí hành chính trong việc xác định giá đất hàng năm, vừa khắc phục được tình trạng người có đất bị thu hồi, mặc dù giá bồi thường đã phù hợp, nhưng cố chần chừ kéo dài đến năm sau, do tâm lý bị ảnh hưởng hy vọng là giá năm sau sẽ cao hơn giá năm trước, làm chậm trễ việc thực hiện dự án.
3. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong Dự thảo Luật Đất đai 2013
Về quyền khiếu nại của NSDĐ và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai được quy định tại Điều 182 LĐĐ 2013, với nội dung như Khoản 2 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 là thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Tuy nhiên, theo Điều 79 LĐĐ 2013 Về xử lý các khiếu nại, tố cáo về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, pháp luật lại giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn nội dung này. Xét quy định này trong mối liên hệ với các quy định khác trong LĐĐ 2013, cần đặt ra một số vấn đề sau:
Thứ nhất, Theo Điều 79, liên quan đến khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, có ba cơ quan độc lập trong việc xác định giá đất: (1) Đơn vị tư vấn giá đất độc lập do người có đất bị thu hồi mời; (2) Hội đồng tư vấn về giá đất do cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thành lập; hoặc (3) Đơn vị được cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại yêu cầu trưng cầu thẩm định giá đất. Tất nhiên, kết quả xác định giá đất do các bên đưa ra sẽ chưa thống nhất được là điều dự báo cần đặt ra trong quá trình Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng quy trình giải quyết khiếu nại theo thẩm quyền được ủy quyền lập quy. Song, để giải quyết nội dung này đảm bảo tính khách quan là điều không phải dễ thực hiện khi xung đột lợi ích xảy ra trong việc xác định cơ chế đánh giá, lựa chọn một trong ba kết quả của các cơ quan nói trên.
Thứ hai, Điều 22 LĐĐ 2013 quy định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là một trong những nội dung quản lý về đất đai. Nếu suy diễn theo logic này thì phải tiếp tục xây dựng một số Điều luật và ủy quyền cho Bộ Tài nguyên và Môi trường tiếp tục hướng dẫn giải quyết khiếu nại trong các lĩnh vực: giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở vàtài sản khác gắn liền với đất; thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai;... Tuy nhiên, các nội dung này chưa thấy quy định trong LĐĐ 2013.
Thứ ba, xét dưới góc độ đảm bảo tính hệ thống các điều luật trong LĐĐ 2013 thì quy định của Điều 79 là chưa phù hợp với Điều 182, bởi lẽ nguyên tắc cơ bản của việc giải quyết khiếu nại trên lĩnh vực đất đai là: trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, không có cơ chế giải quyết riêng đối với từng lĩnh vực quản lý, trong đó có bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Thứ tư, để đảm bảo sự phù hợp giữa các quy định pháp luật như đã nêu trên, theo chúng tôi, có các giải pháp để lựa chọn như sau:
(i) Bãi bỏ Điều 79 để khỏi xung đột với nội dung Điều 182. Nếu bãi bỏ điều luật này thì không ảnh hưởng gì đến kết cấu, nội dung của toàn bộ LĐĐ 2013. Tuy nhiên, theo thống kê qua nhiều năm thì khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chiếm tỷ trọng lớn trong các đơn khiếu nại nói chung, cũng như trên lĩnh vực đất đai nói riêng. Do vậy vấn đề đặt ra là phải có quy định đặc thù, nhằm tạo điều kiện cho cả người khiếu nại và người giải quyết khiếu nại trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.
(ii) Bãi bỏ Điều 182. Điều này không thể thực hiện được, vì theo thông lệ trong việc xây dựng pháp luật, những quy định về khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật hầu như được đưa vào phần cuối của văn bản. Suy cho cùng, các nội dung này được đưa ra nhằm đảm bảo quyền lực của Nhà nước trong việc buộc các đối tượng có liên quan khi tham gia quan hệ pháp luật phải tuân thủ, chấp hành; song điều này cũng thể hiện nghĩa vụ của Nhà nước trong việc giải quyết quyền khiếu nại của tổ chức, cá nhân khi họ cho là quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm.
(iii) Sửa đổi Điều 182 theo hướng: trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại và quy định của Luật này. Điều này sẽ đảm bảo cho cả Điều 79 và Điều 182 cùng tồn tại và không có gì là mâu thuẫn với nhau. Chúng tôi đồng tình với cách giải quyết này, bởi lẽ thực tế khách quan yêu cầu phải có quy định đặc thù giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, nhất là việc xây dựng công trình thủy lợi, thủy điện.
(iv) Điều 22 quy định có đến 15 nhóm lĩnh vực quản lý về đất đai; tuy nhiên, không phải nhóm lĩnh vực nào cũng cần thiết phải quy định chi tiết về quy trình giải quyết khiếu nại đặc thù; vì có một số nội dung ít có khả năng phát sinh việc khiếu nại của NSDĐ. Theo chúng tôi, chỉ nên quy định thêm ba nhóm lĩnh vực cần giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn cụ thể quy trình giải quyết khiếu nại; đó là:
- Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;
- Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;
- Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai./.
[2] Ban Soạn thảo Luật Đất đai 2013, Bảng Tổng hợp so sánh Luật Đất đai hiện hành, Dự thảo sửa đổi Luật Đất đai và lý do sửa đổi, truy cập tại địa chỉ: http://www.duthaoonline.quochoi.vn.
[3] Ban Soạn thảo Luật Đất đai 2013, Tài liệu đã dẫn, truy cập tại địa chỉ: http://www.duthaoonline.quochoi.vn.
[6] Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, Báo cáo Thẩm tra sơ bộ Luật Đất đai (sửa đổi), truy cập tại địa chỉ: http://www.duthaoonline.quochoi.vn.
[8] Đỗ Kim Chung (2000), Thị trường đất đai trong nước ở Việt Nam: Thực trạng và các định hướng chính sách, Nghiên cứu kinh tế số 01(260), tr. 30.
[9] Lê Ngọc Thạnh (2011), Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư các dự án thủy lợi, thủy điện theo Quyết định 34 của Thủ tướng Chính phủ, Nghiên cứu Lập pháp số 14(199), tháng 7, tr. 56 - 57.
[10] TS. Lê Đức Thịnh (2008), Các giải pháp nhằm hạn chế tranh chấp phát sinh khi thu hồi đất nông nghiệp trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa, Kỷ yếu Hội thảo: “Tình trạng tranh chấp và khiếu nại đất đai kéo dài: Thực trạng và các giải pháp” do Trung tâm Thông tin, Thư viện và nghiên cứu khoa học Văn phòng Quốc hội tổ chức tại Buôn Ma Thuột từ ngày 08 - 09/10/2008.
[11] Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa Thông tin, tr. 1431, tr. 1345.
[12] Ban Soạn thảo Luật Đất đai 2013, Tài liệu đã dẫn, truy cập tại địa chỉ: http://www.duthaoonline.quochoi.vn.
Nguồn: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét