LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003–NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TỪ THỰC TIỄN VÀ KIẾN NGHỊ BỔ SUNG, SỬA ĐỔI

Luật Đất đai năm 2003 sau gần 10 năm thực hiện đã tạo ra những bước đột phá, mang lại một diện mạo mới trong quản lý và sử dụng đất. Luật cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đã thúc đẩy sử dụng tài nguyên đất ngày càng tiết kiệm và hiệu quả. Công tác quản lý nhà nước về đất đai dần đi vào kỷ cương, nền nếp. Công tác tài chính về đất và giá đất từng bước được hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, tạo nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế – xã hội. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện Luật đang đặt ra không ít khó khăn, bất cập cần tiếp tục bổ sung và sửa đổi.

Tác động của Luật Đất đai năm 2003 đến phát triển kinh tế – xã hội của đất nước

Thực hiện Luật Đất đai năm 2003 đã tác động sâu rộng, tích cực đến phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, thể hiện qua các mặt sau:

Đối với khu vực nông nghiệp, nông thôn chính sách đất đai đã giải phóng được sức lao động, thúc đẩy phát triển thị trường hàng hóa nông nghiệp. Giá trị sản xuất nông nghiệp trên một đơn vị diện tích trồng trọt không ngừng tăng lên (năm 2004 giá trị thu nhập từ sản xuất nông nghiệp bình quân cả nước đạt 21,1 triệu đồng/ha, năm 2010 là 54,6 triệu đồng/ha, ở một số nơi đạt tới 100 – 140 triệu đồng/ha). Ngành thủy sản từng bước phát triển và trở thành một trong những ngành sản xuất chủ lực trong nông nghiệp (năm 2005 đạt 3,43 triệu tấn, trong đó nuôi trồng đạt 1,44 triệu tấn và năm 2010 tăng lên 5,13 triệu tấn, trong đó nuôi trồng đạt 2,7 triệu tấn). Quá trình tích tụ ruộng đất để tổ chức sản xuất nông nghiệp hàng hóa đã từng bước diễn ra gắn với phân công lại lao động trong nông nghiệp, nông thôn trên cơ sở phát triển kinh tế hộ gia đình, kinh tế trang trại.

Đã thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phát triển kết cấu hạ tầng, công nghiệp, đô thị và dịch vụ, tạo bước đi hợp lý cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Quỹ đất dành cho phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị được mở rộng. Diện tích đất dành cho phát triển đô thị trong giai đoạn 2001 – 2010 tăng thêm 368 nghìn héc-ta, bình quân tăng 36 nghìn héc-ta/năm. Mạng lưới đô thị phân bố tương đối hợp lý trên các vùng lãnh thổ cả nước. Giai đoạn 2006 – 2010 diện tích đất các khu, cụm công nghiệp tăng gần 98 nghìn héc-ta, bình quân mỗi năm tăng 9,4 nghìn héc-ta.

Góp phần quan trọng giải quyết các vấn đề xã hội, bảo vệ môi trường, phát triển bền vững. Từ đó tạo ra được nhiều việc làm, ổn định đời sống cho người dân; bố trí quỹ đất hợp lý cho các khu xử lý chất thải; khuyến khích nhân dân bảo vệ rừng, trồng rừng phủ xanh diện tích đất trống, đồi núi trọc. Khuyến khích người dân đầu tư cải tạo, bồi phụ đất, giảm nguy cơ suy thoái và ô nhiễm đất nông nghiệp, bảo vệ môi trường sinh thái, phòng, chống thiên tai và biến đổi khí hậu, nâng độ che phủ rừng từ 35,2% năm 2000 lên 39,5%  năm 2010.

Thị trường bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất, đã từng bước được hình thành và hoạt động ngày càng minh bạch, hiệu quả hơn, huy động được nguồn vốn cho phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Nhà nước đã tạo nguồn cung về đất đai cho thị trường sơ cấp thông qua việc lập, thực hiện quy hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, tạo quỹ đất “sạch” để đấu giá. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất được đẩy mạnh, tạo cơ sở pháp lý để thực hiện các giao dịch về đất đai và tài sản gắn liền với đất.

Những tồn tại, bất cập

Quá trình triển khai thực hiện Luật Đất đai năm 2003 còn nổi lên một số tồn tại, bất cập chủ yếu sau:

- Nguồn lực về đất đai chưa được phát huy đầy đủ, hiệu quả sử dụng đất chưa cao.

Đất đai chưa thực sự được phát huy đầy đủ để trở thành nguồn lực mạnh cho phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Quy hoạch sử dụng đất, đặc biệt là quy hoạch sử dụng đất để phát triển một số khu, cụm công nghiệp, phát triển đô thị, cơ sở sản xuất – kinh doanh phi nông nghiệp trên đất trồng hai vụ lúa chưa được cân nhắc kỹ lưỡng; việc sử dụng đất còn lãng phí, hiệu quả thấp; tỷ lệ lấp đầy các khu, cụm công nghiệp thấp. Tình trạng đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư nhưng chậm sử dụng hoặc không đưa vào sử dụng vẫn đang diễn ra khá phổ biến. Đất giao cho các nông, lâm trường quản lý, sử dụng với diện tích lớn nhưng sử dụng còn kém hiệu quả. Việc tích tụ đất nông nghiệp vẫn phổ biến ở quy mô nhỏ, diện tích đất tích tụ được chưa đủ lớn để đầu tư phát triển sản xuất hàng hóa. Nguồn thu từ đất đai tuy tăng nhưng chưa tương xứng với tiềm năng. Việc giao đất thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án sử dụng đất còn hạn chế. Nhà nước chưa thực hiện tốt vai trò điều tiết nguồn lợi từ đất thông qua xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và đầu tư kết cấu hạ tầng; chưa bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư.

- Công tác quản lý nhà nước về đất đai còn hạn chế, yếu kém.

Công tác quản lý nhà nước về đất đai bộc lộ những bất cập, yếu kém, chưa ngăn chặn được tiêu cực và tham nhũng trong quản lý, sử dụng đất. Việc quản lý đất đai sau khi nhà đầu tư đã được giao đất, cho thuê đất còn nhiều vấn đề nổi cộm. Một số chủ đầu tư dự án khi được giao đất, cho thuê đất đã sử dụng không đúng mục đích, không theo dự án được phê duyệt. Việc giao đất không đúng đối tượng, sử dụng đất lãng phí, kém hiệu quả gây bức xúc trong dư luận. Việc quản lý đất đai của các nông, lâm trường, các doanh nghiệp, Nhà nước chưa tốt, tồn tại tình trạng đất đai bị lấn chiếm, các hộ nhận khoán của doanh nghiệp tự do chuyển nhượng, mua bán; tranh chấp đất đai giữa các nông, lâm trường với các hộ dân tại địa phương kéo dài, chưa được giải quyết dứt điểm. Việc giao đất, cho thuê đất, đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất còn không ít tiêu cực.

Trong sự phân công, tổ chức triển khai thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến quản lý đất đai còn chia cắt, chồng chéo hoặc có những khoảng trống giữa các bộ, ngành, như về tài chính đất đai, quản lý đất công, đất bãi bồi ven biển… Từ đó đã làm giảm hiệu lực quản lý, nguồn lực đất đai bị phân tán.

- Tình hình khiếu kiện về đất đai diễn biến phức tạp; việc giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai còn chồng chéo.

Khiếu nại, tố cáo về đất đai chiếm khoảng trên 70% tổng số các vụ việc khiếu nại, tố cáo trong cả nước. Tuy đã giảm về số lượng (năm 2005 tỷ lệ này khoảng 80%) nhưng tính chất các vụ việc khiếu nại, tố cáo về đất đai ngày càng phức tạp, khiếu nại vượt cấp, đông người ở địa phương có chiều hướng tăng lên, nhất là ở các địa phương có nhiều dự án thu hồi đất để xây dựng nhà ở thương mại, tiềm ẩn sự mất ổn định ở một số vùng, đặc biệt là ở các thành phố lớn, các đô thị.

Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo còn phức tạp về thẩm quyền giải quyết cũng như trình tự giải quyết, thậm chí còn gây phiền hà cho công dân. Thời hiệu, thời hạn giải quyết khiếu nại đều không phù hợp với thực tiễn nên khó thực hiện. Quy định của Luật Đất đai và Luật Khiếu nại, tố cáo còn chưa thống nhất về thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan nhận đơn, chuyển đơn lòng vòng và giải quyết không dứt điểm.

- Công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập.

Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn còn nhiều bất cập lớn, dẫn đến tình trạng khiếu kiện đông người, kéo dài thời hạn giải phóng mặt bằng, làm chậm tiến độ thực hiện các dự án đầu tư, trong đó có các dự án, công trình trọng điểm của Nhà nước, làm tăng chi phí đầu vào của quá trình sản xuất, ảnh hưởng đến môi trường đầu tư.

Một số kiến nghị tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai

1- Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, là nguồn lực to lớn của đất nước; quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt. Để đáp ứng yêu cầu mới đặt ra trong Nghị quyết, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2011 – 2012 được thông qua tại Đại hội XI của Đảng, các quan điểm chỉ đạo đối với chính sách, pháp luật về đất đai cần thể hiện trên những nét lớn sau đây:

- Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch để xác định mục đích sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất; trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế theo quy định của pháp luật.

- Nhà nước giao đất ổn định lâu dài và cho thuê đất có thời hạn cho người sử dụng đất. Người sử dụng đất có các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn theo quy định của pháp luật. Người sử dụng đất có trách nhiệm đăng ký quyền sử dụng đất, sử dụng đất đúng mục đích, tuân thủ quy hoạch và chấp hành quyết định thu hồi đất của Nhà nước theo đúng quy định của pháp luật. Nhà nước không chấp nhận việc đòi lại đất đã được Nhà nước giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai.

- Đất đai phải được phân bổ hợp lý, sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả cao; bảo đảm lợi ích trước mắt và lâu dài, bảo vệ môi trường sinh thái, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước; nâng cao chất lượng và bảo vệ đất canh tác nông nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực quốc gia.

- Việc đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai phải bảo đảm ổn định chính trị – xã hội, huy động tốt nhất nguồn lực từ đất đai, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, hội nhập quốc tế để phát triển đất nước; bảo đảm cho thị trường bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất phát triển lành mạnh, ngăn chặn tình trạng đầu cơ; bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất, của người giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tư; sử dụng hiệu quả các cộng cụ về giá, thuế trong quản lý đất đai nhằm khắc phục tình trạng lãng phí, tham nhũng, khiếu kiện.

- Nâng cao năng lực quản lý đất đai bảo đảm quản lý thống nhất, hiệu quả. Xây dựng hệ thống quản lý đất đai tiên tiến, ưu tiên đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, hạ tầng thông tin hiện đại; đẩy mạnh cải cách hành chính, bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý đất đai; phát triển đa dạng các loại hình dịch vụ về đất đai.

- Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và quản lý của Nhà nước, phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân và toàn dân trong thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai. Bảo đảm sự quản lý nhà nước thống nhất của Trung ương; đồng thời phân cấp phù hợp cho địa phương, có chế tài xử lý nghiêm các hành vi vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai. Kiên quyết lập lại trật tự trong quản lý, sử dụng đất đai.

2 – Trên cơ sở tình hình thực tiễn, những yêu cầu đặt ra trong phát triển kinh tế – xã hội trong giai đoạn từ nay đến năm 2020 và những quan điểm chỉ đạo nêu trên, chính sách, pháp luật đất đai cần tiếp tục hoàn thiện với định hướng sau:

- Tiếp tục nghiên cứu, thảo luận để làm rõ cơ sở lý luận về chế độ sở hữu đất đai.

Khẳng định nhất quán đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; do vậy, cần xem xét thêm việc quy định đất đai thuộc hình thức sở hữu nhà nước  như Bộ luật Dân sự năm 2005. Nhà nước thực hiện quyền định đoạt của chủ sở hữu, quy định và bảo đảm việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất; bảo đảm cho Nhà nước chủ động trong khai thác, sử dụng tài nguyên đất đai phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, nhất là việc thu hồi đất để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

- Chính sách giao đất nông nghiệp.

Không đặt vấn đề chia lại ruộng đất đã giao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng được thực hiện theo quy định tại Nghị định số64/CP ngày 27-9-1993 của Chính phủ mà nên gia hạn tiếp nếu hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu tiếp tục sử dụng. Đây cũng là chủ trương nhất quán của Đảng, Nhà nước. Thực tế quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời gian qua cho thấy, một bộ phận nông dân đã chuyển sang sản xuất phi nông nghiệp, tỷ lệ lao động nông nghiệp giảm dần qua các năm và theo Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2011 – 2020, tỷ lệ lao động nông nghiệp sẽ tiếp tục giảm(1). Việc chia lại ruộng đất để giải quyết nhu cầu đất nông nghiệp đối với người lao động nông nghiệp không còn là vấn đề bức xúc như giai đoạn trước đây. Để bảo đảm đất sản xuất cho lao động nông nghiệp chưa có đất hoặc có nhu cầu sử dụng nhiều đất hơn, các địa phương sẽ tiếp tục thực hiện các biện pháp vận động các hộ gia đình, cá nhân không còn lao động trực tiếp sản xuất nông nghiệp tự nguyện chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoặc trả lại đất đã được giao để có quỹ đất giải quyết cho người lao động nông nghiệp thiếu đất; việc thực hiện biện pháp này kết hợp với quá trình “dồn điền, đổi thửa”, xây dựng nông thôn mới và phải bảo đảm sự đồng thuận trong cộng đồng dân cư và người có đất. Đồng thời, Nhà nước có chính sách phân bố lại lao động, dân cư giữa các vùng trong cả nước; phát triển ngành nghề, giải quyết việc làm cho các hộ thiếu đất; có cơ chế để địa phương tạo quỹ đất dự trữ giải quyết trong các trường hợp cần thiết.

Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất đặc biệt được Nhà nước giao cho nông dân để sản xuất, lao động và được hưởng thành quả, bảo đảm cuộc sống nên cần có thời hạn sử dụng đất để những người mới sinh, người có nhu cầu đất sản xuất có tư liệu đất đai để sản xuất. Tuy nhiên, cần mở rộng thời hạn sử dụng đất để người nông dân gắn bó hơn với đồng ruộng, yên tâm đầu tư sản xuất, nâng cao hiệu quả sử dụng đất; đồng thời cũng phù hợp với tập quán và mong muốn của người sử dụng đất. Việc kéo dài thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân lên 50 năm sẽ khắc phục được sự bất bình đẳng giữa thời hạn sử dụng đất của nông dân với doanh nghiệp (kể cả doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất để sản xuất, kinh doanh nông nghiệp với thời hạn 50 năm, tối đa là 70 năm). Việc mở rộng thời hạn sử dụng đất không làm mất quyền định đoạt của Nhà nước, người sử dụng đất vẫn phải sử dụng đất đúng mục đích, tuân thủ quy hoạch và chấp hành quyết định thu hồi đất khi Nhà nước cần sử dụng đất đó vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Cần quy định nâng hạn mức nhận chuyển quyền để bảo đảm việc tích tụ đất nông nghiệp luôn trong tầm kiểm soát, phù hợp với tốc độ chuyển dịch cơ cấu lao động nông nghiệp nhưng cần mở rộng hạn mức này. Việc mở rộng hạn mức sẽ làm cho đất được sử dụng hiệu quả hơn, tận dụng lao động nông nghiệp tại chỗ ở nông thôn, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp, hình thành vùng sản xuất lớn, đáp ứng yêu cầu sản xuất hàng hóa trong nông nghiệp. Tuy nhiên, để việc sử dụng đất nông nghiệp tiết kiệm, hiệu quả, hạn chế việc tích tụ đất nông nghiệp vì mục đích đầu cơ, Nhà nước sẽ sử dụng công cụ thuế để điều tiết.

- Bổ sung quyền của người sử dụng đất.

Trong thời gian qua, đã phát sinh một số vấn đề mới khi thế chấp bằng quyền sử dụng đất và về quyền của nhà đầu tư nước ngoài, cụ thể:

Về quyền thế chấp: Pháp luật về đất đai quy định người sử dụng đất có quyền thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam. Tuy nhiên, do nguồn vốn của các tổ chức tín dụng hoạt động tại Việt Nam còn hạn chế, không đáp ứng được nhu cầu vốn của các nhà đầu tư, đặc biệt là các dự án có quy mô lớn nên phát sinh nhu cầu được thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất tại các ngân hàng ở nước ngoài để vay vốn.

Về quyền của nhà đầu tư nước ngoài: Theo quy định của pháp luật về đất đai, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chỉ được sử dụng đất thông qua hình thức Nhà nước cho thuê đất, thuê lại đất trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư. Sau khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, Luật Đầu tư năm 2005 đã thay thế Luật Đầu tư nước ngoài năm 2000 và Luật Khuyến khích đầu tư trong nước năm 1998 nên một số quy định của Luật Đất đai (2003) không còn phù hợp với Luật Đầu tư (2005); mặt khác, sau khi Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), chúng ta cam kết từng bước tạo một sân chơi bình đẳng giữa các doanh nghiệp trong nước với doanh nghiệp nước ngoài.

Từ thực tế trên, cần nghiên cứu bổ sung quyền được thế chấp tại các ngân hàng ở nước ngoài và mở rộng, bình đẳng các quyền của nhà đầu tư trong nước, nước ngoài. Tuy vậy, nội dung này cần được thực hiện theo một lộ trình chặt chẽ phù hợp với cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO và phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia và phù hợp với Luật Đầu tư (2005) đã được Quốc hội ban hành.

Giá đất do Nhà nước quy định, bao gồm: khung giá các loại đất, bảng giá đất và giá đất cụ thể của từng thửa đất. Nhìn chung, chính sách về giá đất không ngừng được hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, tạo chuyển biến lớn trong quản lý nhà nước về đất đai, phát huy nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế – xã hội, là cơ sở để giải quyết tốt hơn quyền lợi của người thuộc diện thu hồi đất đồng thời góp phần hạn chế tham nhũng trong quản lý, sử dụng đất.

Tuy nhiên, khung giá các loại đất do Chính phủ quy định luôn không theo kịp biến động của thị trường, bảng giá đất bị giới hạn bởi khung giá đất nên giá đất trong bảng giá đất tại nhiều địa phương, nhất là ở các đô thị lớn, vẫn thấp hơn nhiều so với giá đất thị trường (chỉ bằng khoảng 30% – 60%)(2), gây thất thoát cho ngân sách nhà nước, gia tăng khiếu kiện trong nhân dân. Mặt khác, do phải ban hành và công bố bảng giá đất vào ngày 01-01 hằng năm mà giá đất năm sau thường cao hơn năm trước nên gây khó khăn trong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng do người dân trì hoãn việc bàn giao mặt bằng với kỳ vọng năm sau tiền bồi thường sẽ cao hơn. Nhà nước chưa có cơ quan định giá chuyên nghiệp mà chủ yếu theo cơ chế hội đồng liên ngành; chưa có hệ thống quản lý, theo dõi, cập nhật giá đất trên thị trường; số lượng các tổ chức tư vấn giá đất còn ít, năng lực định giá còn hạn chế… dẫn đến việc định giá cụ thể chưa đáp ứng yêu cầu và chưa được thực hiện đồng đều ở các địa phương.

Từ thực tế nêu trên, cần đổi mới đối với giá đất do Nhà nước quy định như sau:

Chính phủ không nên quy định khung giá mà quy định các nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất và giám sát việc thi hành. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành, quyết định giá đất theo cơ chế thị trường nhằm phát huy tính linh hoạt, sát với thị trường và tinh thần trách nhiệm của cấp địa phương.

Giao ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành bảng giá đất của địa phương theo hướng chi tiết, sát thị trường và làm căn cứ để xác định các khoản thu, chi tài chính về đất đai. Khi thị trường có biến động lớn, ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện điều chỉnh cả bảng giá hoặc từng mức giá đất cụ thể trong bảng giá đã công bố.

Có cơ chế hiệu quả để giám sát việc thực hiện quản lý nhà nước về giá đất, nhất là việc hình thành bảng giá đất và thực thi bảng giá. Hình thành hệ thống cơ sở dữ liệu về thị trường, giá cả đất đai, thường xuyên cập nhật, điều chỉnh để phục vụ có hiệu quả cho công tác quản lý nhà nước về thị trường, giá cả bất động sản.

Nhanh chóng kiện toàn hệ thống cơ quan định giá đất chuyên nghiệp của Nhà nước để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với giá đất, thực hiện nhiệm vụ định giá đất, thẩm định giá đất, theo dõi, cập nhật giá đất trên thị trường… Có chính sách phát triển đa dạng các loại hình dịch vụ về tư vấn giá đất và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác định giá bất động sản.

- Đẩy mạnh công tác tạo nguồn lực từ đất đai.

Việc tạo nguồn lực từ đất đai hiện nay chủ yếu mới chỉ thực hiện thông qua việc giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất và các loại thuế. Nguồn thu từ đất đai cho ngân sách nhà nước từ năm 2002 đến năm 2010 khoảng 300 nghìn tỉ đồng. Tuy nhiên, nguồn thu từ đất chưa tương xứng với tiềm năng (năm 2010 mới đạt 11,21% tổng thu ngân sách). Để tạo nguồn lực từ đất đai một cách hiệu quả, cần tập trung chỉ đạo, đẩy mạnh công tác đấu giá quyền sử dụng đất đối với các dự án kinh doanh; Nhà nước chủ động thu hồi đất theo quy hoạch để tạo quỹ đất “sạch”, đầu tư công trình kết cầu hạ tầng, công trình phục vụ lợi ích công cộng và tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất.

Khi xây dựng các tuyến đường giao thông, chỉnh trang đô thị phải mở rộng quy hoạch cả phần đất xây dựng công trình công cộng và phần đất hai bên đường, vùng phụ cận để thực hiện đồng bộ, tạo nguồn lực từ đất đai đầu tư cho các công trình này và hỗ trợ người thuộc diện thu hồi đất; đồng thời ưu tiên cho đối tượng này được giao đất hoặc mua nhà trên vị trí đất bên đường, vùng phụ cận công trình công cộng theo quy định của pháp luật. Di dời các cơ sở sản xuất, các đơn vị sự nghiệp tập trung đông người tại các đô thị sang các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu quy hoạch để khai thác lợi thế của đất, hạn chế ô nhiễm môi trường, giảm ách tắc giao thông và ưu tiên dành quỹ đất cho phát triển thương mại, dịch vụ ở những nơi có lợi thế.

- Cải cách thủ tục hành chính và nâng cao năng lực quản lý đất đai.

Thực hiện lồng ghép thủ tục về đất đai với các thủ tục về đầu tư; sửa đổi Luật Đất đai theo hướng chỉ quy định các nguyên tắc chung trong việc thực hiện thủ tục hành chính và phân cấp việc quy định về trình tự, thủ tục gắn với trách nhiệm giải quyết cho phù hợp với điều kiện cụ thể và từng giai đoạn, phù hợp với chủ trương cải cách hành chính. Nâng cao năng lực cán bộ, công chức ngành quản lý đất đai, trong đó chú ý việc đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực cán bộ địa chính. Kiện toàn tổ chức phát triển quỹ đất, nghiên cứu để từng bước chuyển tổ chức này thành doanh nghiệp hoạt động dịch vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng và phát triển quỹ đất; văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất được tổ chức theo hướng chỉ có một cấp nhưng có các chi nhánh, trước mắt thực hiện đối với khu vực đô thị. Ưu tiên đầu tư xây dựng cơ sở dữ liệu, hạ tầng thông tin đất đai theo hướng hiện đại, phục vụ đa mục tiêu; chuyển dần sang giao dịch điện tử trong lĩnh vực đất đai.

Chính sách đất đai là vấn đề hệ trọng của đất nước, việc sửa đổi Luật Đất đai cần phải được xem xét một cách kỹ lưỡng, thận trọng để vừa bảo đảm ổn định xã hội, vừa phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước./.
———————————————-

(1) Tỷ lệ lao động nông nghiệp năm 1993 chiếm 73,5% tổng lao động xã hội, năm 2003: 59%, năm 2010:  48%, dự kiến vào năm 2020 chỉ còn 30% – 35%

(2) Giá đất trong bảng giá đất của Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh là 81 triệu đồng/m2 (mức cao nhất trong cả nước và là mức tối đa trong khung giá các loại đất của Chính phủ), trong khi giá đất chuyển nhượng thực tế trên thị trường cùng vị trí ở hai thành phố này là trên 400 triệu đồng/m2, thậm chí còn cao hơn

Nguồn: TẠP CHÍ CỘNG SẢN ĐIỆN TỬ

ửa đổi quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với vi phạm trong lĩnh vực đất đai trong Nghị định số 105/2009

Hiện nay, những quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) trong lĩnh vực đất đai được thể hiện cơ bản, chủ yếu qua Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 (Nghị định 105) của Chính phủ (thay thế Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004). Tuy nhiên, Nghị định 105 cũng đã bộc lộ một số hạn chế cần được quan tâm, nghiên cứu, sửa đổi.

Về thẩm quyền và hình thức xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai

Thẩm quyền xử phạt

Theo quy định tại Điều 25 Nghị định 105, chủ thể có thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai là Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) xã, huyện, tỉnh và Thanh tra chuyên ngành. Các chủ thể này đều có quyền áp dụng biện pháp xử phạt chính, phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả. Những quy định về chủ thể có thẩm quyền xử phạt hành chính trong Nghị định 105 đã thống nhất với nội dung của Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008). Tuy nhiên, tại khoản 2, 3, 4 Điều 26 của Nghị định 105 đã trao cho Chánh thanh tra Sở, Chánh thanh tra Tổng cục Quản lý đất đai, Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường có quyền tước giấy phép, chứng chỉ hành nghề định giá đất.

 So sánh quy định này với Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002 (sửa đổi 2008) tại Điều 38 ta thấy, Pháp lệnh quy định Chánh thanh tra Bộ chuyên ngành, Chánh thanh tra chuyên ngành cấp sở có quyền tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề thuộc thẩm quyền. Vấn đề đặt ra là chứng chỉ hoặc giấy phép hành nghề định giá đất đai có thuộc thẩm quyền của Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường, Chánh thanh tra Tổng cục Quản lý đất đai hay không? Đối chiếu với các quy định của Luật Thanh tra, Luật Đất đai… thì Chánh thanh tra không có quyền cấp chứng chỉ hành nghề định giá đất. Câu hỏi đặt ra ở đây là có sự chưa rõ ràng và mâu thuẫn giữa các văn bản luật về vấn đề này hay không?

Hình thức xử phạt

Tại Khoản 2 Điều 5 Nghị định 105 quy định các hình phạt bổ sung, trong đó có hình phạt tịch thu tang vật phương tiện dùng để vi phạm, tước giấy phép, chứng chỉ hành nghề và cấm hành nghề tư vấn về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Đối chiếu với quy định về hình thức xử phạt VPHC tại Pháp lệnh Xử lý VPHC thì trong hình thức phạt bổ sung không có hình phạt cấm hành nghề. Như vậy, về tính chất pháp lý, Nghị định 105 được dùng để hướng dẫn chi tiết về xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai, cụ thể hóa những quy định của Pháp lệnh trong lĩnh vực chuyên ngành cụ thể nên Nghị định 105 phải bảo đảm nguyên tắc văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn không được mâu thuẫn, chồng chéo hoặc vượt giới hạn điều chỉnh của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn. Trong Pháp lệnh không quy định cấm hành nghề là hình phạt bổ sung thì Nghị định cũng cần phải xem xét giới hạn quy định của mình. Theo đó, nếu Nghị định được sửa đổi, bổ sung thì cần phải căn cứ vào những quy định của Pháp lệnh hoặc luật chung về xử phạt VPHC để quy định cụ thể biện pháp phạt bổ sung trong lĩnh vực đất đai.

Hơn nữa, trong Nghị định 105, khi quy định biện pháp khắc phục hậu quả, Nghị định quy định có biện pháp tịch thu lợi ích có được khi vi phạm. Trong khi, Pháp lệnh Xử lý VPHC không quy định biện pháp này là biện pháp khắc phục hậu quả và cũng không phải là biện pháp xử phạt hành chính. Thiết nghĩ, đây là một biện pháp phải được nghiên cứu nghiêm túc, cần xác định biện pháp này thuộc biện pháp nào, khắc phục hậu quả hay biện pháp xử phạt độc lập. Nếu theo quan điểm của Nghị định 105 thì đây là biện pháp khắc phục hậu quả, xét dưới góc độ lý luận thì biện pháp tịch thu lợi ích không phải biện pháp khắc phục hậu quả vì bản chất của biện pháp khắc phục hậu quả là biện pháp nhằm làm giảm bớt thiệt hại do VPHC về đất đai gây ra. Việc tịch thu lợi ích không mang tính chất giảm bớt thiệt hại mà nó là một biện pháp riêng, thể hiện sự cưỡng chế của Nhà nước đối với hành vi vi phạm khi đối tượng vi phạm thu được những lợi ích không hợp pháp thì sẽ bị tịch thu sung công quỹ. Như vậy, biện pháp này là một biện pháp độc lập. Nghị định 105 đã “mở rộng” phạm vi của các biện pháp khắc phục hậu quả, vi phạm nguyên tắc pháp chế.

Từ đòi hỏi bức thiết của thực tế, có rất nhiều hành vi vi phạm pháp luật hành chính cần áp dụng hình phạt tịch thu lợi ích do vi phạm có được. Chúng tôi kiến nghị trong Luật Xử lý VPHC cần bổ sung thêm biện pháp này với tư cách là một biện pháp xử lý riêng biệt. Nghị định 105 cũng cần sửa đổi lại theo hướng quy định biện pháp này là một biện pháp độc lập khi truy cứu trách nhiệm hành chính đối với VPHC trong lĩnh vực đất đai.

Về khái niệm vi phạm đất đai

Dưới góc độ lý luận, khi đề cập vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm pháp luật đất đai nói riêng thì trong nội hàm của định nghĩa phải đáp ứng được các yếu tố tạo thành VPHC như chủ thể, năng lực trách nhiệm hành chính, trật tự các quan hệ pháp luật về đất đai mà chủ thể vi phạm tác động đến, mức độ phải chịu trách nhiệm pháp lý…

Quy định tại Khoản 2 Điều 1 của Nghị định 105 khẳng định: VPHC trong lĩnh vực đất đai là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất, tổ chức, cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt động dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định của pháp luật về đất đai mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.

Theo chúng tôi, định nghĩa trên đã liệt kê các chủ thể VPHC về đất đai nhưng việc liệt kê chưa hoàn toàn đầy đủ các chủ thể có liên quan đến vi phạm pháp luật về đất đai. Khi đề cập “vi phạm đất đai là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất…” thì người sử dụng đất được hiểu là con người cụ thể, không có tổ chức. Trong khi chủ thể được giao đất và sử dụng đất còn có các tổ chức (tổ chức tôn giáo, cơ quan nhà nước…). Do đó, việc liệt kê các chủ thể vi phạm đất đai chưa phản ánh đầy đủ chủ thể sử dụng đất.

Có ý kiến cho rằng, Nghị định đã nêu tổ chức và cá nhân liên quan, quy định này có thể hiểu tổ chức cũng là chủ thể vi phạm đất đai. Tuy nhiên, khi nói đến tổ chức, cá nhân có liên quan nghĩa là những tổ chức có liên quan, có mối quan hệ với chủ thể sử dụng đất chứ không phải là chủ thể sử dụng đất, bởi chủ thể sử dụng đất có quyền và nghĩa vụ khác với chủ thể có liên quan đến việc thực hiện quyền sử dụng đất. Do đó, theo chúng tôi định nghĩa trên chưa xác định đầy đủ chủ thể VPHC về đất đai.

Đồng thời, trong định nghĩa tại Nghị định đã nêu “vi phạm các quy định của pháp luật về đất đai…”. Chúng tôi cho rằng, nội dung này chưa đề cập đến khách thể của quan hệ đất đai. Theo giáo trình Luật Hành chính Việt Nam thì một vi phạm pháp luật hành chính được cấu thành bởi bốn yếu tố, trong đó có khách thể quản lý hành chính - đó là những quan hệ xã hội bị VPHC xâm hại. Trong khi đó những quy định về đất đai là những căn cứ để điều chỉnh quan hệ xã hội về đất đai chứ không phải là các quan hệ xã hội được pháp luật đất đai điều chỉnh. Do vậy, định nghĩa này chưa nêu được tính chất khách thể của quan hệ đất đai bị xâm hại. Hơn nữa, trong định nghĩa chưa đề cập đến năng lực trách nhiệm hành chính của chủ thể vi phạm pháp luật đất đai.

Từ phân tích trên, theo chúng tôi, VPHC về đất đai cần được định nghĩa như sau: VPHC trong lĩnh vực đất đai là hành vi cố ý hoặc vô ý của cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính về đất đai xâm hại đến những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng đất, thực hiện các hoạt động dịch vụ về đất đai mà chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự, theo quy định bị xử phạt VPHC.

Một số quy định của Nghị định khó có khả năng thực thi trên thực tế

Nghị định 105 đã khắc phục được nhiều hạn chế của Nghị định 182/2004/NĐ-CP. Nhằm khắc phục việc xác định mức độ xử phạt hành chính mang tính chất “cảm tính” của chủ thể xử phạt hành chính, Điều 7 Nghị định 105 đã xác định mức độ hậu quả của hành vi VPHC theo định lượng, có bốn mức độ hậu quả được xác định trên nguyên tắc quy đổi giá trị quyền sử dụng đất đối với đất vi phạm thành tiền theo giá đất tại thời điểm xử phạt do UBND tỉnh nơi có đất quy định.

Tuy nhiên, khi áp dụng Nghị định 105, các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử phạt gặp khá nhiều khó khăn khi xác định mức độ hậu quả vi phạm. Vì muốn xác định mức độ hậu quả vi phạm thì không phải chính chủ thể có thẩm quyền xử phạt “tự xác định” mà đòi hỏi phải lập Hội đồng hoặc mời cơ quan có thẩm quyền xác định mức độ hậu quả. Để lập được một Hội đồng phải mất một khoảng thời gian nhất định và phải có chi phí cho Hội đồng hoạt động. Vậy chi phí đó sẽ được giải quyết như thế nào?

Đặt trường hợp, bản thân người có thẩm quyền xử phạt hành chính không lập Hội đồng, không mời các cơ quan có thẩm quyền xác nhận mức độ thiệt hại mà “tự mình” căn cứ vào quy định khung giá đất của tỉnh để xác nhận mức độ thiệt hại thì có đúng chức năng, thẩm quyền và có khách quan hay không? Ví dụ: Nếu Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường khi thực hiện thẩm quyền thanh tra của mình, nghi ngờ hoặc phát hiện có hành vi vi phạm về đất đai thì Chánh thanh tra tự mình quyết định mức độ thiệt hại (có thể mức 1 hoặc mức 4), điều này rất chủ quan vì Chánh thanh tra không có kỹ năng nghiệp vụ xác định mức độ thiệt hại. Hơn nữa, đối chiếu với quy định của Điều 22 Luật Thanh tra năm 2010 thì Chánh Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường không có thẩm quyền xác định mức độ thiệt hại. Như vậy, việc quy định xử phạt hành chính theo mức độ vi phạm là quy định khoa học nhưng muốn quy định này được thực hiện trên thực tế thì cần phải có sự bổ sung, thay đổi hoàn thiện cơ chế bảo đảm thực hiện, nếu không Nghị định 105 sẽ không được thực hiện triệt để trên thực tế. Điều này đã chứng minh trong thời gian vừa qua, từ khi Nghị định 105 ban hành nhưng số lượng các vụ xử lý VPHC trên tổng số vụ VPHC chiếm số lượng khá khiêm tốn.

Đồng thời, tại Điều 9 Nghị định 105 quy định đối với hành vi lấn chiếm đất đai thì bị xử phạt hành chính với các mức khác nhau. Vấn đề đặt ra, để xác định như thế nào là hành vi lấn chiếm đất đai thì phải tiến hành đo đạc thực địa. Việc tiến hành đo đạc thực địa không thuộc thẩm quyền của chủ thể có thẩm quyền xử phạt hành chính (chẳng hạn Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường) nên nhiều trường hợp phải mời Chi cục quản lý đất đai của tỉnh hoặc cơ quan có thẩm quyền đo đạc đất đai cấp huyện thực hiện. Khi đo đạc phải mất chi phí. Trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền nghi ngờ có hành vi lấn chiếm đất đai và sau khi đo đạc xong khẳng định chủ thể sử dụng đất có hành lấn chiếm thì chi phí đo đạc sẽ do chủ thể vi phạm chi trả. Câu hỏi đặt ra là nếu trường hợp, đo đạc xong nhưng chủ thể sử dụng đất không có hành vi lấn chiếm thì chi phí đo đạc sẽ do cơ quan nào chi trả? Thông thường sẽ do chủ thể yêu cầu đo đạc chi trả. Ở đây, chúng tôi thấy rằng, quy định như vậy không bảo đảm khả năng thực hiện trên thực tế vì chủ thể có thẩm quyền xử phạt không có cơ chế chi tiền để mời đo đạc nhằm phát hiện hành vi VPHC về đất đai. Do vậy, hầu hết các vụ xử lý VPHC đối với hành vi lấn chiếm đất đai đều không phải do các cơ quan có thẩm quyền xử phạt tự phát hiện ra, chủ yếu kết hợp với việc thanh tra, kiểm tra, quản lý sử dụng đất hoặc thông qua khiếu nại, tố cáo hoặc tranh đất đai, nếu phát hiện có vi phạm thì tiến hành xử phạt luôn. Điều này dẫn đến nhiều chủ thể có hành vi lấn chiếm đất đai nhưng không bị cơ quan có thẩm quyền phát hiện ra hoặc phát hiện ra cũng đã hết thời hiệu xử phạt.

Trường hợp hành vi hủy hoại đất được quy định tại Điều 10 của Nghị định cũng tương tự như trường hợp trên. Trong khoản 1, 2 đề cập đến xử phạt đối với hành vi làm suy giảm chất lượng đất và gây ô nhiếm đất. Để tiến hành xử phạt theo quy định của điều này thì cơ quan có thẩm quyền xử phạt không thể căn cứ vào “định tính”, bằng các giác quan nhìn, bằng cảm nhận của mình để xác định tình trạng thực tế của đất mà phải lập Hội đồng thẩm định và Hội đồng phải có kết luận về mức độ hủy hoại để cơ quan có thẩm quyền quyết định phạt theo khoản 1 hay khoản 2. Có nhiều trường hợp lập Hội đồng và Hội đồng làm việc xong thì thời hạn xử phạt cũng hết. Điều này làm cho các chủ thể có thẩm quyền xử phạt thường không chủ động tiến hành kiểm tra và xử phạt.

Hơn nữa, có những quy định về xử phạt  đối với hành vi VPHC trong lĩnh vực đất đai chủ yếu mang tính hình thức, còn trên thực tế rất khó phát hiện ra hành vi vi phạm đó. Ví dụ: Tại Điều 12 quy định hành vi vi phạm chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế quyền sử dụng đất… mà không thực hiện đúng thủ tục hành chính theo quy định pháp luật về đất đai thì bị xử phạt hành chính từ 200.000đ - 10.000.000đ (tùy theo khu vực). Việc Nghị định 105 không xác định mức vi phạm theo “bốn mức định lượng” tại Điều 7 Nghị định 105 mà xác định theo khu vực (nông thôn hoặc đô thị, đất nông nghiệp hoặc phi nông nghiệp) là một quy định phù hợp với đặc điểm của hành vi vi phạm. Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền gặp rất nhiều khó khăn trong việc “phát hiện” ra hành vi vi phạm nêu trên. Theo quy định thì chủ thể nào phát hiện ra có hành vi trên thì phải báo cáo với cơ quan có thẩm quyền xử phạt. Nhưng điều quan trọng là “người nào phát hiện ra”, chủ yếu dựa vào các nguồn tin tố cáo hay khi có tranh chấp hoặc phát hiện ra khi tiến hành thanh tra. Nội dung quy định tại Điều 12 là rất cần thiết, đúng đắn, đáp ứng nhu cầu điều chỉnh của quan hệ pháp luật quản lý đất đai nhưng cơ chế “phát hiện và xử phạt” tỏ ra chưa thực sự có hiệu quả.

Tóm lại, những quy định của Nghị định 105 cơ bản đã khắc phục được những hạn chế của Nghị định 182 nhưng Nghị định 105 vẫn bộc lộ những hạn chế nhất định, nhất là những quy định liên quan đến yếu tố khả thi của việc xử phạt hành chính trên thực tế. Điều này, làm cho việc thực hiện Nghị định 105 gặp nhiều khó khăn do khó áp dụng mức xử phạt cũng như khó xác định hành vi vi phạm. Thiết nghĩ, Nghị định 105 cần phải được nghiên cứu để có hướng sửa đổi cho phù hợp với việc áp dụng pháp dụng pháp luật xử phạt VPHC về đất đai nhằm bảo đảm nguyên tắc pháp chế “ mọi hành vi vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực đất đai đều phải được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh”, có như vậy mới thiết lập được kỷ cương trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai nói chung và xử lý VPHC về đất đai nói riêng.

Nguồn: NCLP

Đăng ký bất động sản tại Việt Nam – các vấn đề lý luận và thực tiễn

1. Tổng quan

1.1. Sự cần thiết của việc đăng ký quyền

Thông tin và bảo đảm thực hiện quyền. Đăng ký, theo nghĩa hẹp của từ ngữ, là việc ghi chép một sự việc vào một quyển sổ nhằm chính thức hoá sự việc ấy trong mối quan hệ đối với toàn xã hội. Cũng theo nghĩa ấy mà việc đăng ký một quyền nói chung, đăng ký quyền đối với bất động sản nói riêng được ghi nhận, và chế định đăng ký được xây dựng trong luật của các nước.

Điều kiện cần để một quyền chủ thể được tôn trọng và được bảo đảm thực thi bằng sức mạnh của công lực là nó phải được xã hội biết đến. Các quyền có thể rất đa dạng về chủng loại, tính chất, giá trị, thứ tự ưu tiên…; bởi vậy, việc quyền được nhận dạng đầy đủ thông qua sự mô tả theo một bộ tiêu chí nào đó sẽ có tác dụng làm rõ thông tin về sự hiện hữu của quyền, qua đó, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm thực hiện quyền trong quan hệ xã hội.   

1.2. Xác định ý nghĩa của việc tổ chức đăng ký

Lý thuyết. Trong điều kiện chủ thể sử dụng dịch vụ đăng ký với mong muốn quyền của mình được thừa nhận và bảo vệ, thì hệ thống đăng ký tốt nhất phải bảo đảm được các tiêu chí sau đây.

Thứ nhất, nó cho phép nhận dạng tài sản một cách chính xác, cũng như làm rõ nội dung của quyền đối với tài sản đó. Sổ đăng ký có những mô tả bằng câu chữ và nếu cần, cả bằng bản vẽ cho phép phân biệt rạch ròi tài sản đăng ký cũng như quyền được đăng ký với bất kỳ tài sản nào, quyền nào khác.  

Thứ hai, nó cho phép khẳng định sự hiện hữu không thể tranh cãi của quyền, đặc biệt về chủ thể và nội dung của quyền. Nói khác đi, việc đăng ký có tác dụng tạo ra chứng cứ chính thức và tuyệt đối về quyền, hay khác đi nữa, đăng ký có tác dụng tạo lập quyền. Tất nhiên, muốn đạt được điều này, thì việc đăng ký phải được tiến hành trên cơ sở kết quả thẩm định tích cực và đáng tin cậy được nhà chức trách có thẩm quyền thực hiện theo một trình tự chặt chẽ, cho phép tránh được rủi ro đăng ký nhầm một quyền không tồn tại hoặc đăng ký quyền cho một người không phải là chủ thể đích thực của quyền.

Thực tế. Mong muốn xây dựng hệ thống đăng ký hiệu quả nhất về phương diện bảo vệ quyền chủ thể và sự bình ổn, trật tự trong cuộc sống dân sự, nhưng không phải nhà chức trách nào cũng có đầy đủ điều kiện để đạt được mục tiêu đó, nhất là các điều kiện khách quan. Quá trình tìm kiếm giải pháp khả thi cho các vấn đề đặt ra đã dẫn đến sự hình thành và phát triển nhiều mô hình đa dạng. Tiêu biểu nhất là hai mô hình: đăng ký xác lập quyền và đăng ký để đối kháng quyền với người thứ ba.      

1.3. Các hệ thống đăng ký bất động sản tiêu biểu

Đăng ký xác lập quyền. Trong hệ thống đăng ký xác lập quyền, chính việc ghi nhận quyền trên sổ sách đăng ký có tác dụng tạo ra quyền. Do tính chất, ý nghĩa quyết định của việc đăng ký đối với sự hiện hữu của quyền trong tay một chủ thể, các yêu cầu đăng ký quyền, như đã nói, phải được thẩm tra một cách chặt chẽ để tránh rủi ro đăng ký quyền cho người không có quyền.

Tất nhiên, trong trường hợp yêu cầu đăng ký không có đủ các căn cứ để có thể được đáp ứng thuận lợi, thì cơ quan chịu trách nhiệm đăng ký phải từ chối tiến hành đăng ký. Trái lại, một khi được đăng ký, quyền được chính thức thừa nhận thuộc về người có tên trong sổ đăng ký. Người nào cho rằng việc đăng ký là không chính xác và gây thiệt hại cho mình, thì phải chứng minh điều đó trong khuôn khổ một vụ khiếu kiện yêu cầu cải chính sổ địa bạ, một loại khiếu kiện rất phức tạp và khó khăn. Tuy nhiên, nếu không thành công trong việc cải chính sổ đăng ký, người thực sự có quyền mà không có lỗi trong việc để cho quyền được đăng ký cho người khác sẽ có quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường thiệt hại.    

Theo đúng logic của hệ thống, người chịu trách nhiệm chính trong công tác đăng ký phải là thẩm phán và cơ quan đăng ký là toà án¹. Chỉ có người này, cơ quan này mới có quyền khẳng định rằng một giao dịch hoặc một sự kiện nào đó có thực sự là căn cứ xác lập một quyền theo đúng quy định của pháp luật.

Hệ thống đăng ký để đối kháng quyền với người thứ ba. Hệ thống đăng ký này được xây dựng trong điều kiện việc xác lập quyền được ghi nhận dựa vào các căn cứ trong luật chung, như hợp đồng, thừa kế, xác lập theo thời hiệu… Việc đăng ký không có tác dụng tạo ra quyền, mà chỉ có tác dụng thông tin cho người thứ ba về sự hiện hữu theo giả thiết của một quyền đã được tạo lập trước đó.

Với ý nghĩa pháp lý được xác định như thế cho việc đăng ký, thì nếu thủ tục đăng ký không được thực hiện, quyền vẫn có thể được xác lập (do hiệu lực của giao dịch hoặc của sự kiện pháp lý) trong mối quan hệ giữa những người tham gia vào việc xác lập quyền đó. Một người bán nhà cho một người khác và hợp đồng mua bán không được đăng ký; quyền sở hữu nhà trong trường hợp này vẫn được chuyển cho người mua theo đúng hợp đồng; nhưng việc chuyển quyền đó chỉ có hiệu lực trong mối quan hệ giữa hai bên mua và bán; đối với người thứ ba, nhà vẫn thuộc về người bán².    

Trong điều kiện việc đăng ký chỉ mang ý nghĩa thông tin để đối kháng với người thứ ba, việc chứng minh sự hiện hữu của quyền được thực hiện theo luật chung về chứng cứ. Nếu dựa vào các điểm mốc là những vụ chuyển giao quyền đã được đăng ký, thì tư tưởng chủ đạo là: việc chuyển giao một quyền được đăng ký, bởi vì việc chuyển giao trước đó cũng đã được đăng ký; người được chuyển giao được thừa nhận có quyền nếu chính người chuyển giao cũng được thừa nhận có quyền. Logic của hệ thống đòi hỏi trong trường hợp có tranh chấp về sự tồn tại xác thực của quyền, người ta phải đi ngược dòng đăng ký cho đến lần đăng ký đầu tiên và phải thẩm định giá trị pháp lý của giao dịch hoặc tính xác thực của sự kiện đặt cơ sở cho việc đăng ký lần đầu đó. Nếu kết quả thẩm định cũng chưa thuyết phục, thì lại phải tiếp tục đi ngược thời gian cho đến thời điểm mà tài sản được tạo ra, hoặc khi tài sản được công nhận thuộc về một người do xác lập quyền sở hữu theo thời hiệu³.  

Không có tác dụng xác lập quyền, nhưng hệ thống đăng ký để đối kháng với người thứ ba có thể giải quyết được sự cạnh tranh giữa hai quyền có cùng tính chất, đối với cùng một tài sản. Chẳng hạn, trong trường hợp có hai người cùng một lúc tự xưng là chủ nợ có bảo đảm bằng quyền đối vật (ví dụ, quyền nhận thế chấp) đối với cùng một tài sản, thì người nào có quyền được đăng ký trước sẽ được ưu tiên thực hiện quyền của mình. Bởi vậy, chính người nào có quyền sẽ tự động nhận thấy lợi ích của việc đăng ký quyền đó một cách nhanh nhất có thể được, nhằm giành ưu thế trong việc cạnh tranh. 

Đăng ký suy đoán quyền. Dung hoà giữa hai hệ thống đó là hệ thống đăng ký có tác dụng suy đoán tích cực: việc đăng ký không làm cho quyền trở nên không thể tranh cãi, nhưng ít nhất nó cho phép tuyên bố rằng một mặt, quyền được đăng ký được cho là có thật và mặt khác, người được đăng ký với tư cách chủ thể quyền được coi là người thực sự có quyền; tất cả điều đó được thừa nhận cho đến khi có ai đó trình ra được bằng chứng ngược lại. Hệ thống đăng ký suy đoán quyền đẩy hết trách nhiệm trong chứng minh cho nguyên đơn. Hệ thống đăng ký bất động sản ở Alsace-Lorraine là ví dụ tiêu biểu cho giải pháp này⁴.   

2. Đăng ký bất động sản ở Việt Nam  

Đăng ký phục vụ quản lý. Theo một quan niệm thống trị trong xã hội hành chính hoá, quyền chủ thể không phát sinh từ cuộc sống dân sự mà được luật pháp, nghĩa là Nhà nước, tạo ra và trao cho chủ thể. Bởi vậy, việc đăng ký quyền trước hết được coi là một hoạt động giao tiếp chính thức giữa người tự xưng là có quyền và Nhà nước nhằm giúp nhà chức trách nhận dạng người có quyền, từ đó có thái độ ứng xử thích hợp trong quá trình can thiệp vào các mối quan hệ giữa người này và các chủ thể khác liên quan đến quyền được đăng ký. Đó trước hết là công việc của nhà chức trách công trong khuôn khổ công tác quản lý đối với xã hội: nhà chức trách thực hiện công việc với mục tiêu nắm bắt thông tin cần thiết liên quan đến tình hình tài sản trong tay dân cư nhằm phục vụ cho việc xây dựng và thực hiện chính sách quản trị quốc gia.    

Đăng ký phục vụ quản lý. Theo một quan niệm thống trị trong xã hội hành chính hoá, quyền chủ thể không phát sinh từ cuộc sống dân sự mà được luật pháp, nghĩa là Nhà nước, tạo ra và trao cho chủ thể. Bởi vậy, việc đăng ký quyền trước hết được coi là một hoạt động giao tiếp chính thức giữa người tự xưng là có quyền và Nhà nước nhằm giúp nhà chức trách nhận dạng người có quyền, từ đó có thái độ ứng xử thích hợp trong quá trình can thiệp vào các mối quan hệ giữa người này và các chủ thể khác liên quan đến quyền được đăng ký. Đó trước hết là công việc của nhà chức trách công trong khuôn khổ công tác quản lý đối với xã hội: nhà chức trách thực hiện công việc với mục tiêu nắm bắt thông tin cần thiết liên quan đến tình hình tài sản trong tay dân cư nhằm phục vụ cho việc xây dựng và thực hiện chính sách quản trị quốc gia.    

Không đối kháng cũng không xác lập quyền. Người làm luật, khi xây dựng các quy tắc tạo thành chế độ pháp lý về đăng ký tài sản nói chung và đăng ký bất động sản nói riêng, không đặt thẳng và trả lời thẳng câu hỏi liệu đối tượng đăng ký, tức là quyền đó và người đăng ký, là một quyền có thật và người đăng ký thực sự là người có quyền. Đơn giản, coi việc đăng ký là một phần của hoạt động quản lý nhà nước, người làm luật thừa nhận cho người đăng ký một số lợi thế trong việc thực hiện quyền được đăng ký trong quá trình giao dịch, đặc biệt là trong các giao dịch mà cơ quan nhà nước có đóng một vai trò chính thức nhất định⁵. Trong chừng mực nào đó, sự thừa nhận này được xem như là phần thưởng đối với người đã có thái độ hợp tác tích cực trong việc thực thi pháp luật thông qua hành vi đăng ký tài sản.      

Nói cách khác, Nhà nước không cam kết, như trong hệ thống Torrens hay hệ thống Đức, về việc bảo đảm rằng một mặt, người đăng ký được thừa nhận là người có quyền một cách không thể tranh cãi; mặt khác, bất kỳ ai có quyền, nhưng vì lý do gì đó không phải là lỗi của mình mà quyền của mình không được đăng ký cho mình, lại được đăng ký cho người khác, thì sẽ được Nhà nước bồi thường thoả đáng.

Nhà nước cũng không nói thẳng rằng mình không có khả năng tạo ra quyền tuyệt đối và do đó, việc đăng ký chỉ mang ý nghĩa thông tin và đối kháng với người thứ ba. Đó có lẽ bởi vì Nhà nước không muốn xuất hiện trước dân trong một diện mạo yếm thế. Dẫu sao, Nhà nước cũng là chủ sở hữu đất đai và là người quyết định có giao hay không giao, có cho thuê hay không cho thuê đối với đất. Trên nguyên tắc, quyết định giao đất hay cho thuê đất của Nhà nước là căn cứ duy nhất tạo ra quyền sử dụng đất. Bởi vậy, nếu nói rằng việc đăng ký quyền sử dụng đất chỉ có ý nghĩa thông tin, Nhà nước mặc nhiên phủ nhận tư cách chủ sở hữu đất của mình.

Đáng nói nữa là Nhà nước không trao cho người đăng ký bất kỳ lợi thế nào rõ ràng trong trường hợp có tranh chấp về quyền đối với tài sản được đăng ký, tương tự như trong hệ thống đăng ký Alsace-Lorraine. Không có một quy định chính thức nào trong luật viết nói rằng người đăng ký được suy đoán là người có quyền và ai phản đối thì phải chứng minh được điều ngược lại⁶.        

Hệ thống đăng ký manh mún. Phục vụ việc quản lý nhà nước, trong điều kiện sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng tỏ ra yếu kém do nhiều nguyên nhân, việc đăng ký bất động sản đã từng chẳng khác một chiếc bánh bị chia thành nhiều phần thuộc về nhiều người, mạnh ai nấy hưởng. Đơn giản, dưới sự thôi thúc của việc tìm kiếm, thoả mãn lợi ích, tự nhiên hình thành xu hướng cơ quan nào được giao quản lý lĩnh vực nào, thì tìm cách thiết lập và củng cố quyền hạn của mình đối với việc quản lý các tài sản gắn với lĩnh vực đó.

Trước đây việc đăng ký quyền sử dụng đất được giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường (TNMT); còn việc đăng ký quyền sở hữu nhà ở thuộc thẩm quyền của Bộ Xây dựng. Đối với người có quyền sử dụng đất đồng thời là chủ sở hữu nhà, cơ chế phân công này khiến người ta phải tách một bất động sản trên thực tế là một thể thống nhất thành hai tài sản được theo dõi bằng hai bộ hồ sơ độc lập.

Trước sự đòi hỏi của xã hội, các cơ quan có liên quan đã phải ngồi lại đi đến thống nhất việc tổ chức đăng ký quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà từ ngày 01/08/2009, theo một điều khoản của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản⁷, và giao việc đăng ký cho Bộ TNMT. Tuy nhiên, việc “thống nhất một giấy” chỉ mới giải quyết được tình trạng cát cứ giữa các cơ quan trong việc tổ chức đăng ký. Bản thân hệ thống đăng ký được xây dựng dựa theo hệ thống phân cấp hành chính vẫn khiến cho việc đăng ký bị manh mún ở góc nhìn của người dân.

Trong khung cảnh của luật hiện hành, hệ thống quản lý đất đai được tổ chức theo khuôn mẫu quản lý hành chính công. Bộ TNMT được xác định là cơ quan nhà nước có thẩm quyền cao nhất, có các cơ quan thuộc quyền, theo thứ tự tôn ti, là Sở TNMT ở cấp tỉnh và Phòng TNMT ở cấp huyện.

Thẩm quyền đăng ký được xác định tuỳ theo người đăng ký quyền sử dụng đất là pháp nhân hay cá nhân⁸: pháp nhân đăng ký ở cấp tỉnh, còn cá nhân, trừ người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà không mua nhà ở gắn liền với đất ở, đăng ký ở cấp huyện.     

Không khó để chỉ ra một khuyết tật rất cơ bản của giải pháp đăng ký trong luật hiện hành: trong điều kiện cơ quan có thẩm quyền cấp chứng nhận được xác định tuỳ theo thân phận của chủ sở hữu, mỗi khi thân phận ấy thay đổi do hiệu lực của một vụ chuyển dịch, thì có khả năng cơ quan có thẩm quyền cấp chứng nhận cũng phải thay đổi. Chẳng hạn, nếu bất động sản thuộc về một cá nhân được chuyển cho một tổ chức, thì việc cấp chứng nhận quyền sở hữu (bao gồm cả việc đăng ký) phải được chuyển từ cấp huyện lên cấp tỉnh; ngược lại, khi một tổ chức chuyển quyền sở hữu bất động sản cho một cá nhân, thì việc đăng ký và cấp chứng nhận phải được chuyển từ cấp tỉnh xuống cấp huyện.

Vả lại, khó có thể giải thích một cách thấu đáo tại sao hệ thống cơ quan nghiệp vụ đăng ký lại được tổ chức theo mô hình cấp trên - cấp dưới và tại sao lại giao cho cấp tỉnh đăng ký cho những chủ thể loại này, cấp huyện đăng ký cho những chủ thể loại khác. Trong logic tổ chức bộ máy hành chính được chấp nhận ở Việt Nam từ bao nhiêu năm nay, thì đối với công việc có cùng tính chất, cấp trên được giao các công việc có quy mô và tầm quan trọng, tính chất phức tạp lớn hơn so với cấp dưới. Nếu theo logic đó, thì việc đăng ký quyền cho pháp nhân, người nước ngoài vượt quá khả năng đảm đương của cấp huyện. Nhưng tại sao lại như thế thì chẳng ai nói được.    

Suy cho cùng, sự phân cấp, dựa trên sự phân biệt giữa pháp nhân và cá nhân, trong việc thực hiện cùng một quyền dân sự, không phù hợp với nguyên tắc bình đẳng giữa các chủ thể được thiết lập trong luật cơ bản. Sự phân cấp dựa trên sự phân biệt giữa người Việt Nam và người nước ngoài trong việc thực hiện cùng một quyền, về phần mình, sẽ không phù hợp với các yêu cầu hoàn thiện pháp luật trong khung cảnh hội nhập và mở cửa.

3. Hướng hoàn thiện hệ thống đăng ký

3.1. Tổ chức lại hệ thống đăng ký

Lựa chọn đăng ký hành chính. Đăng ký mà thuộc chức năng của nhà chức trách tư pháp chỉ có thể là đăng ký xác lập quyền. Trong điều kiện toà án là chỗ dựa cuối cùng của xã hội trong trường hợp có tranh chấp, xung đột, thì việc toà án đăng ký quyền cũng hàm nghĩa rằng toà án đã chính thức thừa nhận tư cách chủ thể quyền cho người đăng ký và bác bỏ tất cả những yêu cầu ngược lại. 

Có vẻ như người làm luật Việt Nam đang bị giằng xé giữa những mong muốn mâu thuẫn nhau: một mặt, việc đăng ký bất động sản nên có tác dụng xác lập quyền và thiết lập chứng cứ không thể tranh cãi về quyền; nhưng mặt khác, việc đăng ký nên thuộc chức năng của cơ quan hành chính. Về mặt lý thuyết, vẫn có thể hình dung việc đăng ký xác lập quyền được giao cho cơ quan hành chính, theo kinh nghiệm của Úc, như trong trường hợp nhà nước phân phối đất đai chưa được khai phá cho từng người dân, từ đó, có điều kiện kiểm soát sự ra đời và lưu thông của quyền sở hữu. Nhưng khả năng này không thể xảy ra ở Việt Nam: phần lớn đất đai ở các thị tứ đã được chiếm giữ, khai thác từ nhiều trăm năm qua và có lịch sử pháp lý phức tạp. Nếu dùng hệ thống đăng ký để sàng lọc và thừa nhận quyền không thể tranh cãi cho người này, người kia, Nhà nước có nguy cơ đương đầu với cả một trào lưu phản ứng xã hội bất lợi.   

Dẫu sao, việc thừa nhận chức năng đăng ký cho cơ quan hành chính phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai: Nhà nước, thông qua bộ máy quản lý đất đai, tiến hành giao đất hoặc cho thuê đất; bởi vậy, bộ máy quản lý đất đai có khả năng theo dõi việc xác lập và lưu thông của quyền sử dụng đất.    

Tính độc lập của hệ thống đăng ký so với hệ thống quản lý hành chính theo lãnh thổ. Phải coi đăng ký là hoạt động chuyên nghiệp của viên chức nhà nước, một loại dịch vụ của nhà chức trách công nhằm phục vụ cho việc thực hiện một nhóm quyền dân sự cùng loại. Mà nếu vậy, thì không lý do gì lại thiết lập sự phân biệt cơ quan đăng ký theo cấp hành chính như hiện nay: trong điều kiện hệ thống pháp luật được xây dựng dựa trên nguyên tắc bình đẳng giữa các chủ thể, không có cách nào lý giải việc một chủ thể phải thực hiện quyền dân sự ở một cấp hành chính nào đó, trong khi một chủ thể khác phải thực hiện đúng quyền đó ở một cấp hành chính cao hơn. 

Gỉả sử mô hình văn phòng đăng ký bất động sản độc lập với hệ thống hành chính công được chấp nhận. Các văn phòng đăng ký nên được xây dựng theo quản hạt; trong phạm vi quản hạt, văn phòng đăng ký đảm nhận chức năng đăng ký cho tất cả các bất động sản, tất cả các chủ thể. Tất nhiên, nhà chức trách hành chính có thể thiết lập một hệ thống cơ quan quản lý nhà nước đối với mạng lưới văn phòng đăng ký. Song, hệ thống này chỉ nên được giao các chức năng điều hoà, phối hợp, giám sát... chứ không trực tiếp thực hiện việc đăng ký.    

3.2. Xác định ý nghĩa của việc đăng ký

Chọn đăng ký có tác dụng suy đoán quyền và đăng lý đối kháng quyền. Không thể xây dựng chế độ đăng ký xác lập quyền, nhưng người làm luật cũng không nên chỉ bằng lòng với hệ thống đăng ký đối kháng, bởi điều đó hoàn toàn không hợp với tư thế của người duy nhất có quyền sở hữu đất và do đó, có quyền tạo ra quyền sử dụng đất trao cho các chủ thể khác, thông qua việc giao hoặc cho thuê đất.  

Trong khung cảnh của luật thực định, ít nhất cũng có thể quy định chính thức rằng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thiết lập sự suy đoán pháp lý về quyền cho người có tên trên giấy đó và người nào bác bỏ điều này thì phải chứng minh trong khuôn khổ một án kiện trước toà án. Một quy định như thế có tác dụng hạn chế những vụ kiện tiến hành tuỳ thích, chỉ nhằm mục đích phá rối cuộc sống đang bình yên của người khác.

Nhưng tất nhiên, để xứng đáng được hưởng sự suy đoán đó, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phải được cấp dựa vào kết quả thẩm định đáng tin cậy đối với hồ sơ đăng ký quyền sử dụng đất tại cơ quan quản lý đất đai. Nói rõ hơn, cần hoàn thiện bộ máy đăng ký bất động sản về phương diện cơ sở vật chất và đặc biệt là con người: các văn phòng đăng ký phải được trang bị các phương tiện hiện đại cho phép lập; các nhân viên tác nghiệp phải được đào tạo bài bản, tác phong chuyên nghiệp, mẫn cán và trong sạch. Bên cạnh đó, cần hoàn thiện hệ thống công chứng với đội ngũ công chứng viên tinh thông về chuyên môn, nghiệp vụ, đủ sức đảm nhận chức năng sàng lọc trước khi giới thiệu cho cơ quan đăng ký các hồ sơ đăng ký được, nhằm giảm thiểu rủi ro tranh chấp về quyền sau khi việc đăng ký đã hoàn tất.

Trong trường hợp việc đăng ký được thực hiện chung đối với quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà, nên thừa nhận hiệu lực suy đoán quyền cả đối với đất và nhà, bởi thông thường, khi đó, người đăng ký quyền sử dụng đất cũng đồng thời là người đăng ký quyền sở hữu nhà⁹.      

Riêng trong trường hợp việc đăng ký chỉ được thực hiện đối với nhà và trong điều kiện người đăng ký không có quyền sử dụng đất, thừa nhận tác dụng đối kháng của việc đăng ký quyền đối với người thứ ba là giải pháp tốt nhất. Lý do chủ yếu là khác với quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà không do Nhà nước tạo ra mà phát sinh từ chính cuộc sống dân sự. Việc chứng minh quyền này, trong khung cảnh hệ thống đăng ký hành chính, chỉ có thể được thực hiện theo luật chung về chứng cứ.

(1) Như ở Đức: M. Fromont và A. Rieg, Introduction au droit allemand, T. III, Cujas, Paris, 1991, tr. 165 và kế tiếp. Ở Úc, hệ thống đăng ký Torrens, có tác dụng xác lập quyền, là một phần của bộ máy hành chính công, chứ không thuộc Toà án. Thế nhưng, đó là vì tất cả các đăng ký ban đầu đều có nguồn gốc từ việc Nhà nước tiến hành phân phối hành chính đất đai vô chủ (nghĩa là thuộc sở hữu nhà nước) cho tư nhân  để khai thác.

(2) Tuy nhiên, luật của Pháp, áp dụng hệ thống đăng ký này, nói rằng nếu người thứ ba biết hoặc buộc phải biết rằng giao dịch đã được xác lập, thì việc chuyển quyền sở hữu cũng có hiệu lực đối với họ, dù hợp đồng mua bán không được đăng ký: P. Malaurie và L. Aynès, Droit civil. Les biens. La publicité foncière, Cujas, Paris, 1999, tr. 382. (3)
Trên thực tế, không có trường hợp nào mà việc dựng lại lịch sử của một bất động sản được thực hiện hoàn hảo theo cách này. Đến lúc nào đó, người ta không còn biết đi đâu, làm gì, để chứng minh, do sự việc đã bị xoá sạch dấu vết.      

(4) Ph. Simler và Ph. Delebecque, Droit civil. Les sûretés. La publicité foncière, Dalloz, Paris, 2009, tr. 731.  

(5) Theo Luật Nhà ở, Điều 16 khoản 1, “Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở quy định tại Luật này là cơ sở pháp lý để chủ sở hữu nhà ở thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình đối với nhà ở đó theo quy định của pháp luật”. Luật Đất đai có những cam kết mạnh mẽ hơn với quy định “Đăng ký quyền sử dụng đất là việc ghi nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với một thửa đất xác định vào hồ sơ địa chính nhằm xác lập quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất”. Tuy nhiên, cũng chính người làm luật, tại điều 136 khoản 1 Luật Đất đai lại nói “Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết”. Chính điều luật sau này có tác dụng phủ nhận giá trị tuyệt đối của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất về phương diện chứng cứ. 

(6) Theo một số ý kiến, hiện có hẳn một xu hướng của Toà án thừa nhận rằng người có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà được suy đoán là người có quyền và không bị buộc phải chứng minh trước về quyền của mình trong trường hợp có tranh chấp. Tuy nhiên, ngay trong trường hợp xu hướng này có thật, thì đó cũng chỉ là một xu hướng thực tế và không vững chắc trong khung cảnh của luật thực định: nếu Toà án yêu cầu người có giấy chứng nhận chứng minh quyền của mình, thì người này không thể từ chối bằng cách dẫn một điều luật nào đó.  

(7) Xem Điều 4 của Luật, sửa đổi các điều khoản liên quan của Luật Đất đai.

(8) Thực ra, người làm luật đất đai, khi đề cập đến các chủ thể của quyền sử dụng đất, đã dùng từ “tổ chức”, thay vì pháp nhân, để chỉ những người sử dụng đất không phải là cá nhân hay hộ gia đình. Suy cho cùng, không thể hình dung khả năng một tổ chức nào đó có một quyền sử dụng đất định giá được bằng tiền mà lại không có tư cách chủ thể theo pháp luật dân sự để có thể xác lập giao dịch liên quan đến quyền đó.   

(9) Trong luật La Mã có quy tắc superficies solo cedit tạm được hiểu là quy tắc cho phép quyền sở hữu đất thu hút quyền sở hữu đối với các tài sản gắn liền với đất. Với quy tắc này, người có quyền sở hữu đất được suy đoán là chủ sở hữu của các tài sản có trên đất đó. Thông thường, các nước thừa nhận quy tắc này chỉ thiết lập sự suy đoán giản đơn về quyền sở hữu, nghĩa là chủ sở hữu đất được cho là có quyền sở hữu đối với các tài sản gắn với đất, đến khi có ai chứng minh được điều ngược lại. Ví dụ điển hình là luật của Pháp: F. Terré và Ph.Simler, sđd, số 243 và kế tiếp. Một số nước, như Nhật, Italia, không thừa nhận quy tắc này: Travaux de l’Association Henri Capitant, Journées vietnamiennes. La propriété, LGDJ, Paris, 2006, tr. 161 và 162.

Nguồn: Tạp chí nghiên cứu lập pháp

NHU CẦU SỬA ĐỔI QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP NĂM 1992 VỀ SỞ HỮU TOÀN DÂN

I. Tổng quan về sở hữu toàn dân

Hiếm có quốc gia nào trên thế giới này mất công phân loại ra vô số loại hình sở hữu và ghi nhận chúng trong một bản Hiến pháp như ở nước ta. Về cơ bản, tư hữu là một quyền thiêng liêng, một nhân quyền cơ bản, là người ai cũng mặc nhiên được hưởng, nhà nước cam kết bảo vệ nhân quyền, tức là trước hết bảo vệ là các quyền tư hữu về tư liệu sản xuất. Vì lẽ đó, các quyền này thường không xuất hiện trong một bản hiến văn nếu được hiểu là một khế ước cương tỏa quyền lực của chính quyền. Sở hữu tư của cá nhân, của một công ty hay của một quốc gia đều có tính loại trừ có thể so sánh được với nhau. Sự phân biệt sở hữu theo loại hình chủ thể là một việc làm ít ý nghĩa về pháp lý và ít mang tính khái quát. Có thể tuân theo tư duy như vậy, xét về chế độ sở hữu, bản HP 1946 duy nhất chỉ có một Điều 12 quy định “quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”.

Khái niệm sở hữu toàn dân đã xuất hiện như một sản phẩm của ý thức hệ, của triết học và kinh tế chính trị học hơn là từ truyền thống cổ điển của dân luật. Xóa bỏ tư hữu, những người ta cho rằng cần tạo ra một nền tảng sở hữu xã hội mới về các tư liệu sản xuất, đối lập với quan niệm về sở hữu của chủ nghĩa tư bản, một hệ thống quan hệ sở hữu XHCN được xây dựng, nền tảng của nó là sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể và sở hữu cá nhân về các vật dụng có tính chất tiêu dùng.

Khái niệm sở hữu toàn dân có vẻ đã được du nạp chính thức vào Việt nam từ Hiến pháp 1959, tuy nhiên sự ghi nhận chưa thật chắc chắn. Điều 11 HP 1959 ghi nhận: “Ở nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trong thời kỳ quá độ, các hình thức sở hữu chủ yếu về tư liệu sản xuất hiện nay là: hình thức sở hữu của nhà nước tức là của toàn dân, hình thức sở hữu của hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức sở hữu của người lao động riêng lẻ và hình thức sở hữu của nhà tư sản dân tộc”. Điều này chỉ liệt kê, không định nghĩa các loại sở hữu, trong đó khái niệm sở hữu của nhà nước được định nghĩa tức là của toàn dân. Điều 12 của bản Hiến pháp 1959 bắt đầu tuyên bố kinh tế quốc doanh, hầm mỏ, sông ngòi, rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác mà pháp luật quy định của nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân.

Cho đến HP 1980, dường như tư tưởng XHCN về cách mạng về quan hệ sản xuất đã được thể hiện thành đường lối công khai trong Hiến pháp, phạm vi của sở hữu toàn dân đã được nới rộng ra tất cả các nguồn tài nguyên kinh tế quan trọng của quốc gia, xem §19 HP 1980.

Tư tưởng này được cải biên, song chưa được thay đổi đáng kể trong hai lần sửa đổi Hiến pháp tiếp theo vào năm 1992 và 2001. Hiến pháp 1992 tại Điều 15 quy định ba chế độ sở hữu là sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng. Chỉ có điều bản Hiến pháp không thể làm rõ ai là người chủ đích thực trên hàng triệu mảnh đất hoặc là chủ đích thực của hàng ngàn doanh nghiệp nhà nước.  Tuyên bố sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng cũng tạo ra nhiều sự giải thích mập mờ, biện minh cho can thiệp của nhà nước vào thị trường, nhiều hay ít đã tỏ rõ sự thiếu tin tưởng của nhà nước Việt Nam đối với sở hữu tư nhân. Tư tưởng này được thể hiện tiếp trong pháp luật dân sự, đất đai, và pháp luật về DNNN.

Từ góc độ luật dân sự cũng có tình trạng tương tự.  Bộ luật Dân sự năm 1995 không quy định chế độ sở hữu mà nêu ra bảy hình thức sở hữu, sau đó Bộ luật Dân sự sửa đổi năm 2005 (“BLDS 2005”) tìm cách phân định giữa “chế độ sở hữu” và “hình thức sở hữu”. Cụ thể, Điều 172 quy định “Trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, các hình thức sở hữu bao gồm sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu chung, sở hữu của tổ chức chính trị – xã hội …” (liệt kê tám hình thức sở hữu). Cố gắng kể trên cũng chưa thể giải quyết nổi ai là người chủ đích thực của khối tài sản toàn dân. Sự bất lực đó nằm ở chỗ, sở hữu toàn dân là một quan niệm không thể rõ nghĩa, đã được ấn định bởi những định kiến ý thức hệ, từ một quan niệm thuần túy chính trị phải diễn dịch thành một quan niệm pháp lý khả dụng đôi khi là một nhiệm vụ khó khả thi.

Tự thân khái niệm “sở hữu toàn dân” chứa nhiều mâu thuẫn và lý do dẫn tới hiểu lầm, một khái niệm không hoàn toàn xác định và dễ bị lợi dụng. Sở hữu của toàn dân đương nhiên phải hiểu đó là quyền sở hữu chung của ít nhất tất cả mọi công dân đang sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam. Điều này, về mặt pháp lý, đòi hỏi phải tạo ra một cơ chế để tất cả mọi người dân (đồng sở hữu chủ) đều có quyền tham gia “định đoạt” và “hưởng lợi” từ quyền sở hữu này. Vậy, phải chăng Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quyết định mọi vấn đề liên quan đến các tài sản thuộc sở hữu toàn dân? Và trong thời gian qua, khi cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước thì đáng lẽ các cổ phần đó phải được phân chia đều cho tất cả mọi người dân chứ không chỉ “bán một phần cho cán bộ, công nhân viên”.

Đã là sở hữu của toàn dân thì khó có thể đồng nhất với “sở hữu nhà nước”. Bởi lẽ phải xác định rõ: (i) Ai là nhà nước? (khái niệm “nhà nước” là một hệ thống các cơ quan và cấu trúc khác nhau chứ không phải một cơ quan tập trung hay thống nhất), (ii) “nhà nước trung ương” hay “nhà nước địa phương?, và (iii) Ai là đại diện cho chủ thể nhà nước? (phân biệt giữa cơ quan chính quyền, cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp). Một khi không làm rõ các vấn đề như vậy thì sẽ dẫn tới một hệ quả là sự hành động “nhân danh nhà nước” bao gồm cả sự chồng chéo lẫn lạm dụng về thẩm quyền.

II. Thực tế biến động của quan hệ đất đai trong khuôn khổ sở hữu toàn dân

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân: Dù không biết tới một cách rạch ròi các quan niệm sở hữu và quyền định đoạt mang tính loại trừ, song trong Quốc triều hình luật, có thể nhận thấy hạt nhân của ba loại sở hữu về đất đai, bao gồm: ruộng đất công (sở hữu nhà nước), ruộng đất của làng (sở hữu cộng đồng làng xã) và ruộng đất tư (sở hữu tư nhân của người dân). Khi du nhập dân luật Pháp, Dân luật 1931 quy định sở hữu đất đai thuộc cá nhân hoặc pháp nhân, trong đó nhà nước, làng xã là những pháp nhân công, §284 Dân luật 1931. Người ta cho rằng phải có một chủ thể pháp luật, có đủ năng lực pháp luật và hành vi mới có thể làm chủ nhân của một quyền tài sản. Chủ thể ấy được khái quát gọi là người, tức là một cá nhân hoặc pháp nhân. HP 1946 và 1959 đều không tuyên bố quốc hữu hóa đất đai, duy trì chế độ đa sở hữu về đất đai. Từ năm 1980 cho đến nay, đất đai được tuyên bố thuộc sở hữu toàn dân, §19 HP 1980, §17 HP 1992. Vì toàn dân không phải là một chủ thể pháp luật, trên thực tế cần có một cơ chế hành xử đại diện cho 86 triệu người dân. Với mong muốn làm cho sở hữu toàn dân rõ chủ hơn, BLDS 2005 quy định đất đai thuộc hình thức sở hữu nhà nước, do nhà nước thực hiện các quyền sở hữu, §§200, 201 BLDS 2005. Bằng quy định này, nhà nước trở thành người đại diện cho toàn dân, từ chế độ sở hữu toàn dân được diễn giải thành hình thức sở hữu nhà nước, đất đai từ sở hữu của toàn dân trở thành sở hữu của nhà nước. Sự diễn giải này của BLDS 2005 khá mập mờ, hai khái niệm chế độ sở hữu và hình thức sở hữu khó có thể phân biệt rạch ròi, vì thế đã góp phần trộn lẫn sở hữu của toàn dân với sở hữu của nhà nước.

Quyền định đoạt của nhà nước với đất đai: Theo §5.2 Luật đất đai 2003, với tư cách đại diện cho sở hữu toàn dân, nhà nước giữ 6 quyền định đoạt quan trọng dưới đây đối với đất đai:

thứ nhất, ấn định mục đích sử dụng cho các ô, thửa đất thông qua quy hoạch;

thứ hai, quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất;

thứ ba, quyết định giao đất, cho thuê đất;

thứ tư, thu hồi đất đã giao hoặc cho thuê;

thứ năm,ấn định các hạn chế về thời gian và hạn mức đối với việc giao đất hoặc cho thuê đất;

thứ sáu, định giá đất.

Thực thi quyền định đoạt của nhà nước: Các quyền định đoạt kể trên được thực hiện bởi nhiều cơ quan nhà nước khác nhau, rải từ Quốc hội cho tới UBND cấp huyện. Trong các quyền định đoạt đó, quan trọng bậc nhất đối với giá trị của đất đai là ấn định mục đích sử dụng thông qua quy hoạch, quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng, ví dụ từ đất nông nghiệp sang đất ở hoặc đất kinh doanh, quyết định thu hồi đất và ấn định giá đất. Quyền quyết định quy hoạch phân bổ cho Quốc hội, Chính phủ, UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện tùy theo loại quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất §26 LĐĐ 2003. Quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất và thu hồi đất được phân cấp xuống UBND cấp tỉnh và huyện tùy theo đối tượng người sử dụng đất bị thu hồi, §§37, 44 LĐĐ 2003. Lý do để nhà nước thu hồi đất cũng được định nghĩa rất rộng rãi, tiện cho cơ quan nhà nước thu hồi đất, bao gồm các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng, phát triển kinh tế, §38.1 LĐĐ 2003. Khi nhà nước có quyết định thu hồi đất, bất kỳ người sử dụng đất nào cũng có nghĩa vụ giao lại đất cho nhà nước, §107.7 LĐĐ 2003. Như vậy, nhà nước giữ quyền định đoạt đáng kể đối với đất đai ở VN.

Quyền sử dụng đất:Tuy không có chủ quyền tuyệt đối về ô thửa đất đang sử dụng, tức là không có quyền sở hữu tư nhân tuyệt đối, không thể cản trở nhà nước thu hồi đất vì những lý do được cho là hợp pháp, song chủ nhân của hàng trăm triệu ô thửa đất ở VN ngày càng được hưởng nhiều quyền lợi, nới rộng dần qua bốn lần sửa đổi Luật đất đai. Quyền sử dụng đất (dưới đây viết tắt là QSDĐ), tuy chưa đạt tới sở hữu tư nhân tuyệt đối, song đã trở thành một quyền tài sản quan trọng. Theo §§105, 106 LĐĐ 2003, ngoại trừ người thuê đất trả tiền thuê hàng năm (§111 LĐĐ 2003), chủ nhân của QSDĐ có thể có hàng chục quyền tài sản có tính chất tư.

Quyền sử dụng đất của nông hộ: Các quyền tài sản trong bảng nêu trên phụ thuộc vào loại đất và chủ thể sử dụng đất. Khác với đất ở, đất kinh doanh của các hộ được nhà nước công nhận là đất sử dụng ổn định lâu dài theo §66 LĐĐ 2003, đất nông nghiệp của các nông hộ được coi là đất sử dụng có thời hạn 20 năm hoặc 50 năm tùy theo loại cây trồng hàng năm hoặc cây lâu năm hoặc đất rừng, §67 LĐĐ 2003. Thêm nữa, đất nông nghiệp còn bị giới hạn bởi hạn mức giao đất (hạn điền), §70 LĐĐ 2003. Vì các lý do đó, so với đất ở nhất là ở khu vực đô thị, quyền tài sản của các nông hộ đối với đất nông nghiệp được bảo hộ kém hơn, QSDĐ của nông dân dễ bị thu hồi với mức giá do nhà nước ấn định. Nông dân đã gánh chịu phần đáng kể chi phí của quá trình công nghiệp hóa.

Quyền sử dụng đất của doanh nghiệp: LĐĐ 2003 có những quy định mang tính phân biệt đối xử giữa tổ chức được giao đất, nhà đầu tư nước ngoài thuê đất và doanh nghiệp Việt Nam thuê đất, trong đó không hiếm khi doanh nghiệp trong nước được đối xử kém bình đẳng hơn so với doanh nghiệp nước ngoài, đối chiếu §111 và 120.2.c LĐĐ 2003. Về nguyên tắc, nếu DN thuê đất trả thiền thuê đất hàng năm, quyền của DN đối với QSDĐ khá hạn chế, không bao gồm các quyền chuyển nhượng, thế chấp, bảo lãnh hay góp vốn bằng QSDĐ đã được thuê. DN thuê đất trả thiền thuê đất hàng năm chỉ có những quyền tài sản đối với công trình xây dựng, nhà xưởng hoặc các tài sản tư hữu khác gắn liền với đất đã được thuê. Ngược lại, theo LĐĐ 2003, các DN được giao đất theo §§109, 110 và tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại VN §120.2.c lại có những quyền tài sản rộng rãi hơn đối với QSDĐ. Đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, các trường đại học và cơ sở y tế, đôi khi nhà nước vẫn duy trì chế độ giao đất có hoặc không thu tiền sử dụng đất. Chế độ pháp lý phiền nhiễu này phản ánh một quá khứ phân phối đất đai từ nền kinh tế kế hoạch, cần có thời gian để chuyển đổi sang chế độ thuê đất áp dụng chung cho mọi loại hình DN.

Quyền tài sản đa tầng: Sau 4 lần sửa đổi LĐĐ, có thể nhận thấy nhà nước tuy vẫn giữ một số quyền định đoạt, song các quyền tài sản về đất đã được phi tập trung hóa tới các nông hộ, người dân và DN. Từ sở hữu toàn dân, một trật tự quyền tài sản đa tầng đã xuất hiện. Bắt đầu với một quyết định hành chính phân phối đất đai, ngay lập tức hình thành quyền tài sản mang tính loại trừ của một cá nhân hay DN. Quyền tài sản đang hình thành ấy- sau khi ra đời sẽ được giao dịch trong những thị trường trung gian, rất sớm trước khi bằng khoán được cấp cho người có QSDĐ ở thị trường công khai, xem thêm Trương Thiên Thu (2010).

Khai thác và hưởng dụng vì lợi tư:Điều mô tả ở trên không chỉ đúng với thị trường nhà đất, mà cũng đúng với quyền khai thác và hưởng dụng rừng núi, bờ biển và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác. Dưới vỏ bọc sở hữu toàn dân, có thể nhận thấy nhiều tầng nấc quyền tài sản mang tính loại trừ của cá nhân và DN đã hình thành từ các quyết định phân bổ tài nguyên của cơ quan nhà nước. Khi các quyền tài sản có dấu hiệu tư hữu không rõ ràng ấy xuất hiện, ngay lập tức xuất hiện nguy cơ của công được khai thác đôi khi vì lợi tư. Người có lợi tư liên kết thành bè nhóm, khi mạnh dần lên các nhóm lợi ích này sẽ ảnh hưởng tới chính sách của chính quyền từ địa phương tới trung ương. Những quan sát mang tính dự báo này cho thấy phải định nghĩa lại vai trò của nhà nước đối với các nguồn tài nguyên quốc gia, tái định nghĩa sở hữu toàn dân, và nếu cần có thể thay quan niệm ấy bằng những chế độ pháp lý rành mạch, xác định rõ chủ nhân hơn đối với tài sản.

Không có sở hữu về đất đai nói chung, chỉ có vật quyền đối với từng thửa đất: Nếu Hiến pháp ghi nhận rằng “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” thì chỉ có thể coi đó là tuyên ngôn chính trị, hơn là một quan niệm pháp lý khả dụng. Bởi lẽ, toàn thể đất đai cũng như lãnh thổ của một quốc gia nói chung, tương tự như không khí và ánh sáng là các yếu tố thuộc về môi trường sống tự nhiên, nên không thể là “tài sản” thuộc phạm trù sở hữu của luật dân sự được. Thay vào đó, từng ô, thửa đất cụ thể mới là đối tượng của sở hữu theo pháp luật. Trên thực tế, tuyên bố về toàn bộ lãnh thổ là một tuyên bố chính trị, các vật quyền trên từng ô thửa đất mới là các quyền có thể tham gia các giao lưu dân sự và thương mại.

Hạn chế vật quyền của chủ đất một cách bất hợp lý: Khi tuyên bố đất đai thuộc sở hữu toàn dân trên cơ sở Luật Đất đai năm 1980, Nhà nước đã tước đi về mặt pháp lý toàn bộ sở hữu tư nhân về đất đai ở Việt Nam. Tuy nhiên, bởi “đất đai” và “thửa đất” (hay “mảnh đất”) thuộc hai phạm trù khác nhau, do đó, trên thực tế, quá trình quốc hữu hoá các “mảnh đất” và “thửa đất” cụ thể đã không xảy ra sau đó. Nói cách khác, Nhà nước vẫn phải thừa nhận một thực tế khách quan là ai ở đâu (trên mảnh đất nào) thì vẫn ở đó. Về mặt pháp lý, Nhà nước chỉ can thiệp vào hai khía cạnh của quyền sở hữu đất đai, đó là kiểm soát quyền sử dụng và quyền định đoạt. Người dân (chủ sử dụng đất) muốn thay đổi mục đích sử dụng hay chuyển đổi, chuyển nhượng chủ quyền đối với các mảnh đất, thửa đất của mình thì phải xin phép và được sự đồng ý của Nhà nước. Như vậy, động cơ của hành động “quốc hữu hoá” nói trên không phải nằm ở vấn đề quyền sở hữu mà ở chính sách của Nhà nước nhằm kế hoạch hoá một cách triệt để các quan hệ liên quan đến sở hữu đất đất đai.

Tạo cơ hội cho tư nhân hóa ngầm: khi triển khai xây dựng nền kinh tế thị trường, chủ trương kế họach hoá của Nhà nước đối với nền kinh tế và đời sống xã hội không còn nữa, dẫn đến chế định sở hữu toàn dân đối với đất đai cũng mất hết ý nghĩa. Không những thế, việc tiếp tục duy trì chế định sở hữu này còn trực tiếp và/hoặc gián tiếp cản trở sự phát triển của nền kinh tế và quá trình làm giàu của người dân thông qua việc hạn chế người dân biến các mảnh đất, thửa đất của mình thành tài sản và/hoặc vốn đầu tư. Mặt khác, chế định sở hữu toàn dân đối với đất đai còn đã và đang gây ra các “lạm dụng” một cách công khai hay bí mật của tất cả các chủ thể liên quan đến sở hữu, sử dụng và kinh doanh đất đai, bao gồm cả chính các cơ quan chính quyền, qua đó, thay vì chuyển đất đai thành tài sản và vốn đầu tư để phát triển kinh tế và đời sống thì biến nó thành phương tiện đầu cơ để trục lợi bằng tiền bạc ngắn hạn.

Quyền tài sản tư nhân biến khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai trở nên trống rỗng: Thông qua phát triển kinh tế theo cơ chế thị trường, một quá trình tư nhân hoá về sở hữu đất đai đã và đang diễn ra trên thực tế một cách không thể tránh khỏi, dẫn đến vô hiệu hoá chế độ sở hữu toàn dân về đất đai như khẳng định trong Hiến pháp 1992. Như trên đã nói, “chủ sở hữu đất đai” luôn luôn tách rời khỏi người chiếm hữu và sử dụng đất. Nhà nước (là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai) cố gắng duy trì quyền sở hữu của mình bằng cách can thiệp vào quá trình sử dụng và định đoạt đất. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra các quyền can thiệp một cách chủ động  này của Nhà nước đã và đang dần dần bị hạn chế và/hoặc khống chế bởi chính các yếu tố thị trường. Sự tác động của các quy luật thị trường (không chỉ bó hẹp trong nước mà còn bao gồm cả thị trường quốc tế và toàn cầu) gây sức ép làm phá vỡ các kế họach chủ động, và trên thực tế những năm vửa qua đã buộc các cơ quan Nhà nước thường xuyên phải thay đổi các quy họach phát triển kinh tế nói chung và quy hoạch sử dụng đất nói riêng đã ban hành. Thực tế cũng chỉ ra rằng các dự án kinh tế có quy mô vừa và nhỏ có thể đáp ứng yêu cầu phải tuân thủ quy họach; song các dự án lớn, chắc chắn sẽ tác động làm thay đổi các quy họach phát triển. Hơn nữa, các dự án đó lại được khởi xướng và quyết định bởi các lực lượng tư nhân, là đối tượng chắc chắn chủ yếu quan tâm đến tỷ suất thu hồi đầu tư và lợi nhuận, hơn là những mục tiêu quốc kế, dân sinh. Câu hỏi đạt ra là các cơ quan cấp phép đầu tư có thể từ chối cho phép các dự án đầu tư mang tính “gây sức ép” như vậy được không ? Có thể, nhưng rất khó, bởi về mặt công khai, Nhà nước đang và luôn luôn đứng trước một sức ép khác còn lớn và có tính trực tiếp hơn, đó là nâng cao và duy trì tỷ lệ tăng trưởng kinh tế, đồng thời tạo ra công ăn việc làm, lấy phát triển kinh tế để bảo đảm ổn định chính trị và xã hội.

Những điều nêu ra một cách khái quát như vậy diễn tả bản chất của quá trình tư nhân hoá đất đai, trong đó các cơ quan quản lý Nhà nước không còn đủ sức để sử dụng các công cụ và biện pháp hành chính nhằm kiểm soát sự vận động của các yếu tố và quy luật thị trường, dẫn đến đánh mất các thực quyền của người chủ sở hữu. Hậu qủa của nó, mà cả Nhà nướcvà xã hội phải gánh chịu là giá đất ngày càng tăng trong khi hiệu quả thật sự của các dự án đầu từ thì ngày càng thấp.

Tóm lại, sau khi sơ khảo pháp luật đất đai có thể thấy rằng các quy định của HP 1992 sửa đổi 2001 đã nhanh chóng trở nên lỗi thời trước những biến đổi rất nhanh của đời sống. Hệ thống pháp luật về sở hữu của nước ta, đặc biệt là các quan niệm về sở hữu toàn dân về đất đai đã không được cải tiến đáp ứng thay đổi nhanh của thực tế. Vì vậy cần đánh giá quan niệm về sở hữu toàn dân của Hiến pháp 1992 đã thể hiện những khía cạnh bất cập, ít thực tiễn, và không hữu dụng của nó, cần tìm những hướng cải cách mới, hoặc là sửa đổi hoặc thay khái niệm này, hoặc tạo cơ hội trên thực tế nhằm đẩy mạnh đa dạng hoá sở hữu về đất đai, bao gồm sở hữu quốc gia (vĩnh viễn hay về cơ bản không tư nhân hoá), sở hữu của chính quyền và sở hữu tư nhân. Điều này là thông lệ phổ biến ở hầu hết các nước đã phát triển thành công.

III. Kiến nghị sửa đổi các quy định của Hiến pháp 1992 về sở hữu toàn dân

Bỏ khái niệm sở hữu toàn dân: Sau khi nghiên cứu, chúng tôi thấy có nhiều giải pháp có thể đề xuất để sửa đổi Hiến pháp 1992. Nếu có đủ quyết tâm chính trị mạnh mẽ, có thể mạnh dạn loại bỏ khái niệm “sở hữu toàn dân”. Quan niệm này có nguồn gốc từ cuộc phân chia ý thức hệ XHCN và TBCN, là một quan niệm chính trị hoặc kinh tế chính trị, xét về mặt pháp lý rất khó có giá trị hữu dụng.

Du nhập khái niệm sở hữu quốc gia: Nếu bỏ khái niệm sở hữu toàn dân, thì đối với những loại tài sản công cộng thiết yếu phải được quản lý tập trung bởi chính quyền trung ương hoặc địa phương, có thể nên du nhập hai khái niệm khả dụng hơn là sở hữu quốc gia và sở hữu của chính quyền (bao gồm sở hữu của chính quyền trung ương và sở hữu của chính quyền địa phương như tỉnh, huyện và xã), coi đó là hai hình thức quan trọng nhất của sở hữu công cộng. Đây là hai loại hình sở hữu phổ biến trên thế giới, có ý nghĩa rõ ràng. “Quốc gia” khác với toàn dân, bao gồm cả lịch sử của nhiều thế hệ người Việt Nam sống trên lãnh thổ này (tức quá khứ), hiện tại (toàn dân) và tương lai (bao hàm sự phát triển, lưu ý tới quyền lợi của các thế hệ công dân còn chưa được sinh ra). Quốc gia là phạm trù khái quát nhưng có thực, tồn tại lâu dài, không phụ thuộc vào người dân với tư cách các cá thể thuộc phạm trù có tính biến động. Sở hữu quốc gia có ý nghĩa đặc biệt, là đối tượng bất di, bất dịch, không thể mua, bán, chuyển nhượng và được bảo hộ đặc biệt. Có thể tuyên bố sông suối, không gian, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, bờ biển, thềm lục địa, vùng trời thuộc loại sở hữu quốc gia.

Thu hẹp đối tượng sở hữu quốc gia: Về phương diện đối tượng sở hữu:Hiến pháp 1992 hiện hành, tại Điều 17, liệt kê các đối tượng thuộc sở hữu toàn dân, tuy nhiên vừa quá tuỳ nghi, vừa không cụ thể và đặc biệt không có sự phân loại theo cấp độ quan trọng xét về mặt tài sản của một quốc gia hay nhà nước. Chẳng hạn, khi nói đến các “công trình kinh tế, văn hoá và khoa học…” thì quá mở và tuỳ nghi, hoặc khi liệt kê các đối tượng sở hữu thì lại đồng hạng giữa “đất đai, rừng núi, sông hồ …” với “phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp…” vốn rất khác nhau về tính chất và ý nghĩa kinh tế – xã hội. Cần lưu ý rằng tài sản thuộc sở hữu “quốc gia”, “nhà nước” hay “toàn dân” không chỉ mang đến nguồn lợi mà còn là gánh nặng về tài chính và các nghĩa vụ khác đối với nhân dân, trước hết với tư cách là người đóng thuế, do đó, vấn đề không chỉ là bảo vệ đối với các tài sản này mà còn là sự kiểm soát của nhân dân đối với sự gia tăng của nó (ví dụ sự đầu tư xây dựng công trình hay mua sắm của các cơ quan chính quyền cần phải bị kiểm soát trong các giới hạn theo luật định).  Do đó, chúng tôi đề xuất cần có cơ chế pháp lý để phân định, phân loại, kiểm soát sự gia tăng và biến động cũng như đặt ra các giới hạn về loại cũng như quy mô giá trị đối với các tài sản thuộc loại hình sở hữu đặc biệt này.

Phân biệt sở hữu quốc gia với sở hữu của pháp nhân công quyền: Khác với sở hữu quốc gia là bất biến, không thể định đoạt chuyển nhượng được, sở hữu của các cấp chính quyền, ví dụ các ngôi nhà hoặc lô đất của chính quyền trung ương hoặc địa phương có tính linh hoạt và có thể tham gia các giao dịch dân sự, thương mại. Chính quyền có thể mua, bán, chuyển đổi, chuyển nhượng các đối tượng thuộc sở hữu của mình trên cơ sở Bộ luật Dân sự. Chính quyền, về bản chất là một pháp nhân công, cũng có các quyền tài sản có thể so sánh với các pháp nhân tư khác.

Tuyên bố đa sở hữu về đất đai: Xét về quyền năng khai thác, hưởng dụng và định đoạt, trên thực tế hàng triệu mảnh đất ở Việt Nam đã được sở hữu không khác các tài sản tư, dấu hiệu đa sở hữu về đất đai là một thực tế đã được xác lập và khó có thể đảo ngược. Nếu mạnh dạn chấp nhận thực tế đó, cần chấm dứt tuyên bố sở hữu toàn dân đối với toàn thể đất đai nói chung. Dù không còn nắm sở hữu về đất đai, với tư cách là quyền lực công cộng, Nhà nước vẫn còn khả năng duy trì vô số các chính sách khác nhằm kiểm soát phúc lợi một cách công bằng trong quá trình khai thác và hưởng dụng đất đai.

Tài liệu tham khảo:

Các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 (sửa đổi 2001).

R. C Ellickson et al, Perpectives on Property Law, Little, Brown and Company, 1995;

Truong Thien Thu, Ranjith Perera, Intermediate levels of property rights and the emerging housing market in HCM City, Vietnam, Land Use Policy 28 (2010) 124-138,

Luật Vật quyền của CHND Trung Hoa ban hành ngày 16/03/2007,

TS Nguyễn Ngọc Điện về quyền tài sản trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (www.nclp.org.vn) gồm: (i) Xây dựng lại chế định chiếm hữu bằng chất liệu khoa học pháp lý, (ii) Hoàn thiện chế định pháp luật về sở hữu bất động sản trong khung cảnh hội nhập, (iii) Cấu trúc kỹ thuật của hệ thống pháp luật sở hữu bất động sản Việt Nam: Góc nhìn pháp luật và (iv) Mối quan hệ giữa đăng ký bất động sản và xác lập quyền sở hữu bất động sản.

Nguồn: THAM LUẬN HỘI THẢO “ĐÁNH GIÁ THỰC TIỄN THI HÀNH CHẾ ĐỘ KINH TẾ TRONG HIẾN PHÁP 1992”