Tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật và kiến nghị sửa đổi, bổ sung

1. Các dấu hiệu pháp lý hình sự và hình phạt của Tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật

Khoản 1, Điều 123 Bộ luật Hình sự năm 1999, đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2009 (BLHS), quy định: “Người nào bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật thì bị phạt cảnh cáo, cải tạo không giam giữ đến hai năm hoặc bị phạt tù từ ba tháng đến hai năm”. Từ nội dung này và căn cứ vào khoa học luật hình sự, ta thấy các dấu hiệu pháp lý và hình phạt áp dụng đối với tội phạm này như sau:

1.1. Khách thể của tội phạm

Tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật xâm phạm quyền bất khả xâm phạm về thân thể của công dân nói riêng, quyền tự do, dân chủ của công dân nói chung.

Quyền bất khả xâm phạm về thân thể là một trong những quyền tự do cá nhân rất quan trọng của công dân. Rộng hơn nữa, nó còn được coi như một quyền cơ bản của con người được công nhận tại Điều 9 Tuyên ngôn thế giới về Quyền con người năm 1948: “Không ai bị bắt, giam giữ hay đày đi nơi khác một cách độc đoán”. Điều 9 Công ước quốc tế về Các quyền dân sự và chính trị năm 1966 cũng ghi nhận: “Ai cũng có quyền tự do thân thể và an ninh thân thể. Không ai có thể bị bắt giữ hay giam cầm độc đoán. Không ai có thể bị tước đoạt tự do thân thể ngoại trừ những trường hợp và theo những thủ tục luật định”. Trên cơ sở này, Điều 71 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001) đã quy định: “Công dân có quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo vệ tính mạng, sức khỏe, danh dự và nhân phẩm. Không ai bị bắt, nếu không có quyết định của Tòa án nhân dân, quyết định hoặc phê chuẩn của Viện kiểm sát nhân dân, trừ trường hợp phạm tội quả tang. Việc bắt và giam giữ người phải đúng pháp luật”. Từ các quy định của pháp luật quốc tế và của Hiến pháp, vấn đề bắt, giữ hoặc giam người được Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 (BLTTHS) cụ thể hóa bằng nguyên tắc cơ bản trong tố tụng hình sự Việt Nam – nguyên tắc bảo đảm quyền bất khả xâm phạm về thân thể của công dân (Điều 6) – và hàng loạt các quy định chặt chẽ về căn cứ, thẩm quyền và thủ tục áp dụng các biện pháp bắt, giữ hoặc giam người. Ngoài ra, dưới góc độ pháp lý, việc tạm giữ người theo thủ tục hành chính cũng được quy định chặt chẽ trong Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (PLXLVPHC) và các văn bản hướng dẫn thi hành. Do đó, bất kỳ người nào xâm phạm đến quyền bất khả xâm phạm về thân thể của công dân thông qua hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật, thì tùy theo tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội đều phải bị xử lý bằng chế tài hành chính hay chế tài hình sự.

Đối tượng tác động của tội phạm là con người cụ thể bị người phạm tội bắt, giữ hoặc giam trái pháp luật.

1.2. Mặt khách quan của tội phạm

 Điều 123 BLHS quy định ba hành vi phạm tội: bắt người trái pháp luật; giữ người trái pháp luật; giam người trái pháp luật.

Theo Đại Từ điển Tiếng Việt, “Bắt là nắm giữ lấy, không cho hoạt động tự do”; “Giữ là: 1. Làm cho ở nguyên một chỗ, không có sự xê dịch; 2. Làm cho ở trạng thái ổn định, không có sự thay đổi; 3. Trông coi, bảo quản; 4. Đảm nhận”; “Giam là: 1. Giữ người có tội ở chỗ nào đó; 2. Bị ràng buộc, không cho tự do”¹.

Dưới góc độ khoa học luật hình sự Việt Nam, bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật được hiểu là các hành vi ngăn cản, tước đoạt sự tự do hoạt động, tự do dịch chuyển thân thể của người khác trái với những quy định của pháp luật về căn cứ, thẩm quyền và thủ tục. Các hành vi này đều có cùng tính chất và đều là những hành vi xâm phạm quyền tự do thân thể của người khác, có mục đích tước đoạt sự tự do hoạt động, dịch chuyển thân thể của người khác nhưng chỉ khác nhau ở hình thức thể hiện.

Tính pháp luật được đề cập trong nội dung điều luật là không đúng về căn cứ, thẩm quyền và thủ tục pháp luật quy định trong việc bắt, giữ hoặc giam người. Nội dung này BLTTHS đã quy định tại Điều 80 (Bắt bị can, bị cáo để tạm giam), Điều 81 (Bắt người trong trường hợp khẩn cấp), Điều 82 (Bắt người phạm tội quả tang hoặc đang bị truy nã), Điều 86 (Tạm giữ), Điều 87 (Thời hạn tạm giữ) và Điều 88 (Tạm giam).

Ngoài ra, tính pháp luật còn được biểu hiện bằng việc quy định về căn cứ, thẩm quyền, thủ tục về tạm giữ người theo thủ tục hành chính (Điều 44) trong PLXLVPHC cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành.

Như vậy, để xác định có hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật hay không, Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát và Tòa án khi tiến hành điều tra, truy tố, xét xử cần phải đối chiếu với các quy định của BLTTHS cũng như PLXLVPHC và các văn bản có liên quan về việc bắt, giữ hoặc giam người và tạm giữ hành chính để xác định sai phạm ở khâu nào, tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội đến đâu mà quyết định xử lý có căn cứ pháp lý, cũng như định tội danh cho chính xác. Tuy vậy, trên thực tế, hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật diễn ra rất đa dạng, tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội cũng khác nhau, nên thường chỉ xử lý về hình sự đối với các hành vi sau²: thứ nhất, người không có thẩm quyền mà bắt, giữ hoặc giam người (trừ trường hợp bắt người phạm tội quả tang hoặc bắt người đang có lệnh truy nã); thứ hai, người tuy có thẩm quyền nhưng lại bắt, giữ hoặc giam người không có căn cứ theo quy định của pháp luật.

Đối với các hành vi bắt, giữ hoặc giam người tuy là trái pháp luật nhưng xét thấy tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi không đáng kể thì không xử lý hình sự mà xử lý bằng các biện pháp khác. Chẳng hạn, khi bắt, giữ hoặc giam người đúng về nội dung, đối tượng, thẩm quyền, đủ căn cứ, chỉ sai về thủ tục, trình tự như: bắt người vào ban đêm mà không phải trường hợp khẩn cấp hoặc phạm tội quả tang hay tuy có lệnh bắt nhưng không đọc lệnh khi bắt;… hoặc hành vi tạm giữ người theo thủ tục hành chính mà không có quyết định bằng văn bản của người có thẩm quyền trong lĩnh vực này; v.v..

Thời điểm hoàn thành của tội phạm đối với trường hợp thứ nhất là thời điểm người phạm tội hoàn thành việc thực hiện hành vi bắt, giữ hoặc giam người. Còn thời điểm hoàn thành của tội phạm đối với trường hợp thứ hai là thời điểm lệnh bắt, giữ hoặc giam người đã được ký và có đóng dấu.

Thủ đoạn, cách thức tiến hành bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật không ảnh hưởng đến việc định tội danh. Thực tiễn cho thấy, người phạm tội có thể dùng sức mạnh về vật chất như đấm, đá, đạp… để trói, nhốt vào thùng xe, cabin, phòng… hoặc dùng bạo lực về mặt tinh thần như đe dọa bắn, đánh, phá tài sản… nếu không để cho bắt, giữ hay giam, hoặc dùng lệnh thật hoặc giả lệnh của cơ quan nhà nước, cũng có thể mời đến làm việc trụ sở cơ quan Công an rồi giữ lại để bắt, giam;…

“Hậu quả của tội phạm” là gây ra những ảnh hưởng tiêu cực không tốt không chỉ đối với người bị bắt, giữ hoặc giam trái pháp luật, mà còn đối với cả người thân, gia đình họ. Ngoài ra, đối với trường hợp do người có chức vụ, quyền hạn thực hiện thì việc làm này còn có thể làm giảm lòng tin của nhân dân đối với các cơ quan bảo vệ pháp luật và đội ngũ cán bộ, công chức, làm giảm hiệu quả đấu tranh phòng, chống tội phạm; đồng thời dẫn đến hậu quả là xâm phạm đến quyền tự do thân thể nói riêng, quyền tự do, dân chủ nói chung, đặc biệt là quyền con người của người đã bị bắt, tạm giữ hoặc tạm giam oan, sai. Nếu lợi dụng chức vụ, quyền hạn để phạm tội sẽ bị xử lý theo điểm b Khoản 2 Điều 123 BLHS. Tuy nhiên, “hậu quả của tội phạm” không phải là dấu hiệu bắt buộc trong yếu tố mặt khách quan của tội phạm. Nếu trường hợp người phạm tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật mà “gây hậu quả nghiêm trọng” sẽ bị xử lý theo Khoản 3 Điều 123 Bộ luật này.

Trường hợp khi xem xét hành vi giam, giữ người trái pháp luật trong tội này cần phân biệt với hành vi giam, giữ người trái pháp luật của Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn giam, giữ người trái pháp luật (Điều 303 BLHS). Theo đó, điểm khác cơ bản nhất là hành vi giam, giữ người trái pháp luật quy định tại Điều 303 BLHS là hành vi không quyết định trả tự do hoặc hành vi không chấp hành quyết định trả tự do cho người được trả tự do của người có chức vụ, quyền hạn trong việc giam, giữ, bao gồm: điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm phán, giám thị và nhân viên nhà tạm giữ, trại tạm giam, trại giam. Ngoài ra, khách thể chung của tội phạm ở Điều 123 BLHS là xâm phạm đến quyền tự do, dân chủ của công dân, còn ở Điều 303 là xâm phạm hoạt động tư pháp. Do đó, ngoài hai hành vi đã nêu này, các hành vi giam, giữ người trái pháp luật khác đều phải xử lý theo Điều 123 BLHS trên những cơ sở chung.

Bên cạnh đó, nếu một người có hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật nhưng người bị hại là người nước ngoài (người không có quốc tịch Việt Nam) đang sinh sống, du lịch hay làm việc tại nước ta thì người phạm tội vẫn phải chịu trách nhiệm hình sự (TNHS) về tội phạm này trên những cơ sở chung. Bởi lẽ, đối tượng tác động của tội phạm này là con người cụ thể (nói chung). Hơn nữa, Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001) đã khẳng định: “Người nước ngoài cư trú ở Việt Nam phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật Việt Nam, được Nhà nước bảo hộ tính mạng, tài sản và các quyền lợi chính đáng theo pháp luật Việt Nam” (Điều 81).

1.3. Mặt chủ quan của tội phạm

Tội phạm được thực hiện dưới hình thức lỗi cố ý. Mục đích phạm tội rất đa dạng, có thể do tư thù cá nhân, do muốn có thành tích, do xúi giục, do nhận tiền làm thuê;… Tuy nhiên, mục đích phạm tội không phải là dấu hiệu bắt buộc trong cấu thành tội phạm này.

Mặc dù vậy, trong quá trình xem xét mục đích phạm tội kết hợp đánh giá với hành vi khách quan của tội phạm cũng cần chú ý khi định tội danh như sau:

- Nếu người phạm tội có hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật nhằm mục đích giết người hoặc cố ý gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khỏe của người khác, thì bị truy cứu trách nhiệm hình sự (TNHS) về Tội giết người (Điều 93) hoặc Tội cố ý gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khỏe của người khác (Điều 104) trên những cơ sở chung. Tuy nhiên, nếu người phạm tội có hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật, đồng thời còn có hành vi giết người hoặc cố ý gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khỏe của người khác từ 11 % trở lên hoặc dưới 11% nhưng thuộc các trường hợp do luật định, thì bị truy cứu TNHS theo nguyên tắc phạm nhiều tội trên những cơ sở chung.

- Nếu người phạm tội có hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật nhưng đối tượng là phụ nữ (hoặc trẻ em) nhằm mục đích hiếp dâm, thì bị truy cứu TNHS về Tội hiếp dâm (Điều 111) hoặc Tội hiếp dâm trẻ em (Điều 112) trên những cơ sở chung.

- Nếu người phạm tội có hành vi bắt, giữ hoặc giam trái pháp luật đối tượng là người lớn (từ đủ 16 tuổi trở lên, cả nam và nữ giới) hoặc trẻ em (dưới 16 tuổi) nhằm mục đích mua bán, trao đổi, thì bị truy cứu TNHS về Tội mua bán người (Điều 119) hoặc Tội mua bán, đánh tráo hoặc chiếm đoạt trẻ em (Điều 120) trên những cơ sở chung.

- Nếu người phạm tội có hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật nhưng có mục đích nhằm chiếm đoạt tài sản thông qua việc đe dọa thân nhân, gia đình của người bị hại dưới bất kỳ hình thức nào, thì bị truy cứu TNHS về Tội bắt cóc nhằm chiếm đoạt tài sản (Điều 134) trên những cơ sở chung.

- Nếu người phạm tội đã có ý định bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật, đồng thời họ đã chuẩn bị công cụ, phương tiện, bố trí lịch trình, cách thức tiến hành, xác định thời gian, địa điểm mà người bị hại có mặt, chuẩn bị lực lượng tham gia… để thực hiện tội phạm, nhưng lại không thực hiện được hành vi phạm tội, thì căn cứ vào các tình tiết khách quan của vụ án và tùy trường hợp cụ thể, họ có thể bị truy cứu TNHS về tội phạm này nhưng ở giai đoạn chuẩn bị phạm tội hoặc phạm tội chưa đạt trên những cơ sở chung.

1.4. Chủ thể của tội phạm

Tội phạm được thực hiện bởi bất kỳ người nào có đủ năng lực TNHS và đạt độ tuổi chịu TNHS do BLHS quy định. Hiện nay, BLHS không trực tiếp định nghĩa thế nào là “tình trạng có năng lực TNHS”, mà lại quy định tình trạng đối lập của nó – “tình trạng không có năng lực TNHS”. Dưới góc độ khoa học luật hình sự Việt Nam, “tình trạng có năng lực TNHS” được hiểu là khả năng của một người có thể nhận thức được đầy đủ tính chất pháp lý và tính chất thực tế của hành vi phạm tội, cũng như khả năng điều khiển hành vi đó³. Trong khi đó, về tuổi chịu TNHS, Điều 12 BLHS quy định: “1. Người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu TNHS về mọi tội phạm; 2. Người từ đủ 14 tuổi trở lên, nhưng chưa đủ 16 tuổi phải chịu TNHS về tội phạm rất nghiêm trọng do cố ý hoặc tội phạm đặc biệt nghiêm trọng”. Do đó, kết hợp hai tiêu chí (năng lực TNHS và độ tuổi chịu TNHS), đồng thời căn cứ vào nội dung các điều 8, 12 và 123 BLHS cho thấy, Khoản 1 của tội này – là tội phạm ít nghiêm trọng; Khoản 2 – tội phạm nghiêm trọng, Khoản 3 – tội phạm rất nghiêm trọng. Tương ứng như vậy – chủ thể của tội phạm này như sau – là người từ đủ 16 tuổi trở lên và có năng lực TNHS (Khoản 1 và Khoản 2); là người từ đủ 14 tuổi trở lên và có năng lực TNHS (Khoản 3)⁴. Như vậy, chủ thể của tội phạm này khác chủ thể Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn giam, giữ người trái pháp luật (Điều 303).

1.5. Hình phạt

Điều luật quy định ba khoản tương ứng với ba khung hình phạt và một khoản đề cập đến hình phạt bổ sung như sau:

- Khoản 1: là hình phạt cảnh cáo, cải tạo không giam giữ đến hai năm hoặc bị phạt tù từ ba tháng đến hai năm.

- Khoản 2: hình phạt tù từ một năm đến năm năm khi phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây:

a) Có tổ chức: Đây là hình thức đồng phạm có sự câu kết chặt chẽ và mang tính bền vững, thể hiện tính chất và mức độ nguy hiểm cao cho xã hội giữa những người cùng thực hiện việc bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật; do đó, cần xử lý nghiêm khắc hơn so với trường hợp thông thường. Trên thực tế, biểu hiện của hình thức này là các hành vi của băng nhóm côn đồ, lưu manh bắt, giữ hoặc giam người để xiết nợ, đòi nợ thuê hoặc đòi hỏi các yêu sách đối với thân nhân của nạn nhân. Tuy nhiên, không được quan niệm mọi vụ bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật có nhiều người tham gia đều là phạm tội có tổ chức mà phải đáp ứng những điều kiện do pháp luật quy định⁵.

b) Lợi dụng chức vụ, quyền hạn: là trường hợp người có chức vụ, quyền hạn và có thẩm quyền trong việc bắt, giữ hoặc giam người đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn được giao để thực hiện hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật. Trường hợp có chức vụ, quyền hạn nhưng không có thẩm quyền trong việc bắt, giam, giữ người thì xử lý theo Khoản 1 Điều luật này.

c) Đối với người thi hành công vụ: là trường hợp một người có hành vi bắt, giữ hoặc giam người đang thi hành nhiệm vụ Nhà nước giao⁶, nhằm cản trở hoặc đe dọa không cho họ thực hiện nhiệm vụ. BLHS chỉ quy định “đối với người thi hành công vụ” nhưng cần hiểu rộng áp dụng cả đối với cả các trường hợp người “đã, đang hoặc sẽ” thi hành công vụ.

d) Phạm tội nhiều lần: là trường hợp một người có hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật từ hai lần trở lên và chưa bị truy cứu TNHS và người phạm tội bị đưa ra xét xử cùng một lần. Cũng cần lưu ý, nếu trước đó người phạm tội đã phạm vào một tội khác thì không xác định là phạm tội nhiều lần.

đ) Đối với nhiều người: Đây là trường hợp một người phạm tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật đối với từ hai người trở lên.

- Khoản 3: là hình phạt tù từ ba năm đến mười năm khi phạm tội gây hậu quả nghiêm trọng.

Từ khi ban hành BLHS đến nay, dấu hiệu “hậu quả nghiêm trọng” chưa có văn bản hướng dẫn áp dụng thống nhất của các cơ quan tư pháp hình sự có thẩm quyền. Trước đây, Nghị quyết số 04/NQ-HĐTP ngày 29/11/1986 về Hướng dẫn áp dụng một số quy định trong Phần các tội phạm của BLHS của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có hướng dẫn vấn đề này nhưng nó đã lạc hậu (Hướng dẫn thi hành điều luật tương ứng – Điều 119 BLHS năm 1985).

Dưới góc độ khoa học, phạm tội gây “hậu quả nghiêm trọng” được hiểu là gây thiệt hại về tinh thần, vật chất cho người bị hại hoặc gia đình họ, ảnh hưởng xấu về mặt xã hội, như: người bị bắt, giữ, giam trái pháp luật uất ức mà tự sát, hoặc do bị giam, giữ lâu ngày mà mắc bệnh nặng, làm gia đình ly tán… Còn gây thiệt hại về vật chất như: người bị giam, giữ lâu ngày là lao động chính nuôi sống gia đình, do bị giam, giữ làm cho kinh tế gia đình họ lâm vào tình trạng đặc biệt khó khăn; hay về mặt xã hội – làm cho dư luận quần chúng nhân dân lên án, căm phẫn, ảnh hưởng đến uy tín của Nhà nước, đến cán bộ bảo vệ pháp luật;…

- Khoản 4: quy định hình phạt bổ sung cấm đảm nhiệm chức vụ nhất định từ một đến năm năm đối với người phạm tội sau khi đã chấp hành xong hình phạt chính.

2. Những tồn tại trong thực tiễn xét xử và hạn chế trong quy định của pháp luật về Tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật

Thực tiễn cho thấy, tình hình xét xử các tội xâm phạm quyền tự do, dân chủ của công dân chỉ tập trung đặc biệt vào Tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật, còn các tội phạm khác có xảy ra nhưng chiếm tỷ lệ rất ít. Ngoài tội phạm quy định tại Điều 123 BLHS, nhiều năm không có vụ án và không có bị cáo nào bị đưa ra xét xử về các tội phạm khác trong Chương XIII này⁷. Vì vậy, việc làm rõ những tồn tại trong thực tiễn xét xử và hạn chế trong BLHS (và cả văn bản hướng dẫn thi hành) về tội này là việc làm cần thiết để đề xuất hướng sửa đổi, bổ sung hoàn thiện pháp luật, qua đó nâng cao hiệu quả áp dụng và góp phần đấu tranh phòng, chống tội phạm.

2.1. Tồn tại trong thực tiễn xét xử về Tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật

Hiện nay, thực tiễn có những tranh luận về việc định tội (danh) đối với trường hợp một người (hay nhiều người) thực hiện một, hai hoặc cả ba hành vi phạm tội – bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật.

Ví dụ: Nguyễn Văn A, Phạm Văn B vừa có hành vi bắt, vừa có hành vi trói để giữ Trần Văn C trong thời gian 30 phút do C nợ tiền A. Khi Công an đến, A và B mới thả C. Như vậy, việc định tội của A và B là một tội – Tội bắt giữ người trái pháp luật hay hai tội – Tội bắt người trái pháp luật và Tội giữ người trái pháp luật? Cũng trong trường hợp này, nếu A và B lại giam C vào nhà kho hai tiếng nữa thì phạm một tội (Tội bắt giữ và giam người trái pháp luật) hay phạm ba tội (Tội bắt người trái pháp luật, Tội giữ người trái pháp luật và Tội giam người trái pháp luật)? Về vấn đề này, chúng tôi tán thành với quan điểm của ThS. Đinh Văn Quế khi giải quyết việc định tội (danh) như sau với sáu trường hợp cụ thể⁸:

- Nếu người phạm tội chỉ có hành vi bắt người trái pháp luật mà không có hành vi giữ hoặc giam người trái pháp luật thì chỉ định tội là “bắt người trái pháp luật”;

- Nếu người phạm tội chỉ có hành vi giữ người trái pháp luật mà không có hành vi bắt hoặc giam người trái pháp luật thì định tội là “giữ người trái pháp luật”;

- Nếu người phạm tội chỉ có hành vi giam người trái pháp luật mà không có hành vi bắt hoặc giữ người trái pháp luật thì định tội là “giam người trái pháp luật”;

- Nếu người phạm tội vừa có hành vi bắt, vừa có hành vi giữ người trái pháp luật mà không có hành vi giam người trái pháp luật thì định tội “bắt giữ người trái pháp luật” (không có dấu phẩy);

- Nếu người phạm tội vừa có hành vi bắt, vừa có hành vi giam người trái pháp luật mà không có hành vi giữ người trái pháp luật thì định tội “bắt giam người trái pháp luật” (không có dấu phẩy);

- Nếu người phạm tội có cả ba hành vi bắt, giữ và giam người trái pháp luật thì định tội “bắt giữ và giam người trái pháp luật” (không có dấu phẩy và liên từ hoặc).

Sở dĩ chúng tôi tán thành với quan điểm này bởi lẽ:

Một là, bảo đảm khi xét xử Tòa án sẽ định đúng tội (danh) đối với một hoặc các hành vi phạm tội mà người phạm tội đã thực hiện trong điều luật này về phương diện khoa học và thực tiễn;

Hai là, sẽ không thể xét xử các bị cáo về hai, ba tội độc lập được, mà chỉ xét xử họ thuộc về sáu trường hợp đã nêu vì nếu xét xử các bị cáo về hai, ba tội thì khung hình phạt quy định tại Khoản 1 Điều 123 BLHS sẽ phải áp dụng hai hoặc ba lần, điều này là không thể được⁹.

Ba là, nếu mỗi hành vi phạm tội được áp dụng một lần, thì sẽ gây bất lợi cho các bị cáo khi phải áp dụng hai, ba lần khi có hai, ba hành vi phạm tội trong cùng một điều luật. Đặc biệt, nếu mỗi hành vi phạm tội được áp dụng một lần sẽ là vướng mắc nếu bị cáo phạm tội quy định tại khoản 2, 3, 4 Điều 123 BLHS thì khả năng bất lợi cho bị cáo sẽ tăng lên đáng kể khi khung hình phạt ở các khoản sau nặng hơn.

Tuy nhiên, quan điểm này cũng có điểm chưa thật hợp lý ở chỗ – nếu so sánh một người thực hiện một hành vi so với một người thực hiện hai hay cả ba hành vi phạm tội thì rõ ràng trường hợp sau nguy hiểm hơn nhưng cũng chỉ áp dụng một lần là chưa bảo đảm nguyên tắc công bằng trong luật hình sự Việt Nam. Mặc dù việc thực hiện hành vi bắt là để giữ hoặc giam; tuy vậy, trong khi chưa có phương án khả thi, thì vấn đề định tội danh vẫn tiến hành như vậy nhưng khi quyết định hình phạt, các Tòa án cần chú ý để lượng hình và cá thể hóa TNHS của người phạm tội cho bảo đảm nguyên tắc công bằng trong luật hình sự Việt Nam.

2.2. Một số hạn chế trong quy định của pháp luật

Qua nghiên cứu chúng tôi nhận thấy, các hạn chế của pháp luật được thể hiện ở ba nội dung:

Về mặt khách quan của tội phạm, điều luật quy định ba hành vi phạm tội. Các hành vi này đều là hành vi xâm phạm quyền tự do thân thể của người khác nhưng khác nhau ở hình thức thể hiện cụ thể – bắt, giữ hay giam người trái pháp luật. Do đó, tính pháp luật được đề cập trong nội dung điều luật là không đúng về căn cứ, thẩm quyền và thủ tục mà BLTTHS quy định trong việc bắt, giữ hoặc giam người, cũng như quy định trong PLXLVPHC về tạm giữ người theo thủ tục hành chính. Điều này gây khó khăn nhất định cho công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật trong nhân dân.

BLHS và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa quy định cụ thể một người (hay nhiều người) có hành vi bắt, giữ hay giam người trái pháp luật trong thời gian bao lâu mới bị coi là phạm tội hay mới bị coi là trái pháp luật và xâm phạm đến quyền tự do thân thể của công dân, từ đó dẫn đến nhiều quan điểm khác nhau trong các vụ án được Tòa án đưa ra xét xử.

Ví dụ: Nguyễn Trung D, Phạm Văn E có hành vi bắt, giữ hoặc giam Đỗ Quang F trong thời gian 05 phút (hoặc 15 phút, 30 phút, 45 phút, 2 tiếng, 4 tiếng;), thì trường hợp nào sẽ là phạm tội? Rõ ràng, vấn đề này cũng cần có hướng dẫn chính thức của các nhà làm luật hoặc quy định trong BLHS, tránh dẫn đến việc nhận thức và áp dụng không thống nhất trong một số vụ án cụ thể¹⁰. BLHS và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng chưa giải thích cụ thể về trường hợp “gây hậu quả nghiêm trọng” quy định tại Khoản 3 Điều 123 BLHS dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất.

3. Hướng sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện pháp luật

Từ những tồn tại, hạn chế đã nêu trong thực tiễn xét xử và trong quy định của pháp luật hình sự về tội phạm này, chúng tôi đề nghị:

3.1. Sửa đổi, bổ sung nội dung Điều 123 BLHS (Khoản 1) theo hướng bổ sung khái quát hóa việc bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật là không đúng với các quy định về căn cứ, thẩm quyền và thủ tục do pháp luật quy định¹¹; đồng thời bổ sung cụm từ “không kể thời gian bao lâu” để bảo đảm việc tôn trọng và bảo vệ quyền tự do thân thể của công dân, cũng như tránh bỏ lọt tội phạm và người phạm tội. Còn tùy từng trường hợp cụ thể mà điều luật đã có các chế tài lựa chọn để áp dụng – phạt cảnh cáo, cải tạo không giam giữ đến hai năm hoặc bị phạt tù từ ba tháng đến hai năm. Như vậy, từ kiến nghị này, Khoản 1 Điều 123 BLHS (mới) sẽ như sau:

“Điều 123. Tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật

1. Người nào bắt, giữ hoặc giam người không đúng căn cứ, thẩm quyền và thủ tục do pháp luật quy định, không kể thời gian bao lâu, thì bị phạt cảnh cáo, cải tạo không giam giữ đến hai năm hoặc bị phạt tù từ ba tháng đến hai năm…”.

3.2. Cần có văn bản hướng dẫn thi hành Khoản 3 Điều 123 BLHS về trường hợp phạm tội “gây hậu quả nghiêm trọng”. Dưới góc độ khoa học, nó được hiểu thuộc một trong các trường hợp sau¹²:

a) Thiệt hại nghiêm trọng đến tính mạng là do bị bắt, giữ hoặc bị giam trái pháp luật mà người bị bắt, bị giữ, bị giam đã tự sát chết, hoặc bị thú dữ tấn công, hoặc vì những nguyên nhân khác mà người phạm tội không lường trước được. Nếu người phạm tội biết trước hoặc bỏ mặc cho hậu quả chết người xảy ra, thì tùy trường hợp có thể còn bị truy cứu TNHS về tội giết người;

b) Thiệt hại về sức khỏe được coi là hậu quả nghiêm trọng do hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật gây ra là trường hợp người bị bắt, bị giữ hoặc bị giam bị tổn hại đến sức khỏe mà tỷ lệ thương tật từ 41% trở lên ngoài ý muốn của người phạm tội;

c) Thiệt hại về tài sản được coi là hậu quả nghiêm trọng do hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật gây ra là trường hợp do bị bắt, bị giữ hoặc bị giam mà người bị hại không làm ra của cải vật chất hoặc phải chi phí do bị bắt, bị giữ hoặc bị giam có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên;

d) Thiệt hại khác được coi là hậu quả nghiêm trọng do hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật gây ra là trường hợp do hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật đã gây ra mất lòng tin, dư luận xấu trong nhân dân đối với chính quyền, cơ quan nhà nước, hàng trăm người kéo đến trụ sở đòi phải xử lý và trừng trị người phạm tội, gây mất trật tự xã hội nghiêm trọng, gây ách tắc giao thông, đường phố trong thời gian nhiều giờ;…

3.3. Cũng cần có văn bản hướng dẫn thi hành vấn đề định tội đối với các trường hợp một người (hay nhiều người) có một hoặc nhiều hành vi phạm tội đối với một người trong Điều 123 BLHS. Theo đó, về hướng sửa đổi, bổ sung nội dung này chúng tôi tán thành với quan điểm đã nêu trong điểm 2.1. mục 2 đã nêu.

Tóm lại, quyền bất khả xâm phạm về thân thể là một trong những quyền tự do, dân chủ rất quan trọng của công dân được bảo vệ bằng Hiến pháp và pháp luật. Xâm phạm đến quyền này chính là xâm phạm đến quyền con người. Bởi lẽ, “quyền con người là những quyền bẩm sinh, vốn có của con người mà nếu không được hưởng thì chúng ta sẽ không thể sống như một con người”¹³. Do đó, nếu người nào thực hiện hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật đều phải bị xử lý nghiêm minh theo đúng các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, để có cơ sở pháp lý đầy đủ và vững chắc, thì việc tiếp tục hoàn thiện Điều 123 BLHS và kịp thời ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành về tội này phục vụ thực tiễn xét xử là yêu cầu có tính cấp thiết hiện nay.

Chú thích:
(1)  GS, TS. Nguyễn Như Ý (chủ biên), Đại Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, 2010, tr. 90, 647 và 620.
(2) TS. Trần Minh Hưởng (chủ biên), Tìm hiểu Bộ luật Hình sự nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và những văn bản hướng dẫn thi hành, Nxb. Lao động, Hà Nội, 2010, tr. 262.
(3) Xem: GS, TSKH. Lê Cảm, Hoàn thiện pháp luật hình sự Việt Nam trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền (Một số vấn đề cơ bản của Phần chung), Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 1999, tr.77.
(4) Trên thực tế, cũng có trường hợp chủ thể của tội phạm có thể là người có chức vụ, quyền hạn đã có hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật nhưng thông thường phạm tội khi thi hành công vụ vì mục đích cá nhân hoặc những mục đích khác, còn nếu lợi dụng chức vụ, quyền hạn mà thực hiện hành vi bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật thì sẽ bị xử lý tăng nặng TNHS (điểm b Khoản 2 Điều 123 BLHS).
(5) Xem cụ thể hơn: Nghị quyết số 02/NQ-HĐTP ngày 16/11/1988 của Hội đồng thẩm phán TANDTC hướng dẫn bổ sung Nghị quyết số 02/NQ-HĐTP ngày 05/01/1986 cũng của Hội đồng thẩm phán TANDTC.
(6) Người thi hành công vụ là người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan Nhà nước hoặc tổ chức xã hội thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình và cũng có thể là những công dân được huy động làm nhiệm vụ (như: tuần tra, canh gác, bảo vệ…) theo kế hoạch của Nhà nước, của xã hội. Xem thêm: Nghị quyết số 04/NQ-HĐTP ngày 29/11/1986 của Hội đồng thẩm phán TANDTC ban hành về hướng dẫn áp dụng một số quy định của Phần các tội phạm BLHS.
(7) Xem: TS. Trịnh Tiến Việt (chủ biên), Các tội xâm phạm quyền tự do, dân chủ của công dân theo luật hình sự Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2010, tr. 183-194.
(8) Xem: ThS. Đinh Văn Quế, Bình luận khoa học BLHS Phần các tội phạm, Tập III – Các tội xâm phạm quyền tự do, dân chủ của công dân; xâm phạm chế độ hôn nhân và gia đình, Nxb. TP, Hồ Chí Minh, 2002, tr.34-35.
(9)  Xem thêm: ThS. Lê Văn Luật, Bàn về tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật quy định tại Điều 123 BLHS, Tạp chí Tòa án nhân dân, số 23 (tháng 12)/2007, tr. 31.
(10) Xem cụ thể hơn: TS. Trịnh Tiến Việt, “Nguyễn Văn Hoa và Nguyễn Văn Huy phạm tội bắt người trái pháp luật”, Số chuyên đề Người Bảo vệ công lý, Tạp chí Tòa án nhân dân, số 14(138)/2000, tr. 20; ThS. Lê Văn Luật, Pháp luật hình sự Việt Nam – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2010, tr. 191; Hà Huy Cầu, Các bị cáo có phạm tội bắt người trái pháp luật hay không?, Số chuyên đề Người Bảo vệ công lý, Tạp chí Tòa án nhân dân, số 12 (136)/2000, tr. 18; Nguyễn Thị Thanh, Tội bắt, giữ hoặc giam người trái pháp luật trong luật hình sự Việt Nam, Luận văn thạc sĩ, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 84.
(11) Do pháp luật quy định ở đây cần hiểu rộng bao gồm: các căn cứ, thẩm quyền và thủ tục bắt, giữ hoặc giam người do BLTTHS quy định; căn cứ, thẩm quyền và thủ tục do PLXLVPHC về tạm giữ người theo thủ tục hành chính quy định.
(12)  Về trường hợp phạm tội “gây hậu quả nghiêm trọng” (Khoản 3 Điều 123 BLHS), chúng tôi thấy đề xuất của tác giả Đinh Văn Quế là hợp lý nên tham khảo, có bổ sung thêm ý kiến của mình để kiến nghị trong bài viết này. Xem: ThS. Đinh Văn Quế, Bình luận khoa học BLHS Phần các tội phạm, Tập III – Các tội xâm phạm quyền tự do, dân chủ của công dân; xâm phạm chế độ hôn nhân và gia đình, Nxb. TP Hồ Chí Minh, 2002, tr. 61-62.
(13) Xem: United Nation, Human Rights: Question and Answers, New York and Geneva, 2006, p.6.

Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu lập pháp điện tử

LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003–NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TỪ THỰC TIỄN VÀ KIẾN NGHỊ BỔ SUNG, SỬA ĐỔI

Luật Đất đai năm 2003 sau gần 10 năm thực hiện đã tạo ra những bước đột phá, mang lại một diện mạo mới trong quản lý và sử dụng đất. Luật cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đã thúc đẩy sử dụng tài nguyên đất ngày càng tiết kiệm và hiệu quả. Công tác quản lý nhà nước về đất đai dần đi vào kỷ cương, nền nếp. Công tác tài chính về đất và giá đất từng bước được hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, tạo nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế – xã hội. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện Luật đang đặt ra không ít khó khăn, bất cập cần tiếp tục bổ sung và sửa đổi.

Tác động của Luật Đất đai năm 2003 đến phát triển kinh tế – xã hội của đất nước

Thực hiện Luật Đất đai năm 2003 đã tác động sâu rộng, tích cực đến phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, thể hiện qua các mặt sau:

Đối với khu vực nông nghiệp, nông thôn chính sách đất đai đã giải phóng được sức lao động, thúc đẩy phát triển thị trường hàng hóa nông nghiệp. Giá trị sản xuất nông nghiệp trên một đơn vị diện tích trồng trọt không ngừng tăng lên (năm 2004 giá trị thu nhập từ sản xuất nông nghiệp bình quân cả nước đạt 21,1 triệu đồng/ha, năm 2010 là 54,6 triệu đồng/ha, ở một số nơi đạt tới 100 – 140 triệu đồng/ha). Ngành thủy sản từng bước phát triển và trở thành một trong những ngành sản xuất chủ lực trong nông nghiệp (năm 2005 đạt 3,43 triệu tấn, trong đó nuôi trồng đạt 1,44 triệu tấn và năm 2010 tăng lên 5,13 triệu tấn, trong đó nuôi trồng đạt 2,7 triệu tấn). Quá trình tích tụ ruộng đất để tổ chức sản xuất nông nghiệp hàng hóa đã từng bước diễn ra gắn với phân công lại lao động trong nông nghiệp, nông thôn trên cơ sở phát triển kinh tế hộ gia đình, kinh tế trang trại.

Đã thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phát triển kết cấu hạ tầng, công nghiệp, đô thị và dịch vụ, tạo bước đi hợp lý cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Quỹ đất dành cho phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị được mở rộng. Diện tích đất dành cho phát triển đô thị trong giai đoạn 2001 – 2010 tăng thêm 368 nghìn héc-ta, bình quân tăng 36 nghìn héc-ta/năm. Mạng lưới đô thị phân bố tương đối hợp lý trên các vùng lãnh thổ cả nước. Giai đoạn 2006 – 2010 diện tích đất các khu, cụm công nghiệp tăng gần 98 nghìn héc-ta, bình quân mỗi năm tăng 9,4 nghìn héc-ta.

Góp phần quan trọng giải quyết các vấn đề xã hội, bảo vệ môi trường, phát triển bền vững. Từ đó tạo ra được nhiều việc làm, ổn định đời sống cho người dân; bố trí quỹ đất hợp lý cho các khu xử lý chất thải; khuyến khích nhân dân bảo vệ rừng, trồng rừng phủ xanh diện tích đất trống, đồi núi trọc. Khuyến khích người dân đầu tư cải tạo, bồi phụ đất, giảm nguy cơ suy thoái và ô nhiễm đất nông nghiệp, bảo vệ môi trường sinh thái, phòng, chống thiên tai và biến đổi khí hậu, nâng độ che phủ rừng từ 35,2% năm 2000 lên 39,5%  năm 2010.

Thị trường bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất, đã từng bước được hình thành và hoạt động ngày càng minh bạch, hiệu quả hơn, huy động được nguồn vốn cho phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Nhà nước đã tạo nguồn cung về đất đai cho thị trường sơ cấp thông qua việc lập, thực hiện quy hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, tạo quỹ đất “sạch” để đấu giá. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất được đẩy mạnh, tạo cơ sở pháp lý để thực hiện các giao dịch về đất đai và tài sản gắn liền với đất.

Những tồn tại, bất cập

Quá trình triển khai thực hiện Luật Đất đai năm 2003 còn nổi lên một số tồn tại, bất cập chủ yếu sau:

- Nguồn lực về đất đai chưa được phát huy đầy đủ, hiệu quả sử dụng đất chưa cao.

Đất đai chưa thực sự được phát huy đầy đủ để trở thành nguồn lực mạnh cho phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Quy hoạch sử dụng đất, đặc biệt là quy hoạch sử dụng đất để phát triển một số khu, cụm công nghiệp, phát triển đô thị, cơ sở sản xuất – kinh doanh phi nông nghiệp trên đất trồng hai vụ lúa chưa được cân nhắc kỹ lưỡng; việc sử dụng đất còn lãng phí, hiệu quả thấp; tỷ lệ lấp đầy các khu, cụm công nghiệp thấp. Tình trạng đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư nhưng chậm sử dụng hoặc không đưa vào sử dụng vẫn đang diễn ra khá phổ biến. Đất giao cho các nông, lâm trường quản lý, sử dụng với diện tích lớn nhưng sử dụng còn kém hiệu quả. Việc tích tụ đất nông nghiệp vẫn phổ biến ở quy mô nhỏ, diện tích đất tích tụ được chưa đủ lớn để đầu tư phát triển sản xuất hàng hóa. Nguồn thu từ đất đai tuy tăng nhưng chưa tương xứng với tiềm năng. Việc giao đất thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án sử dụng đất còn hạn chế. Nhà nước chưa thực hiện tốt vai trò điều tiết nguồn lợi từ đất thông qua xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và đầu tư kết cấu hạ tầng; chưa bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư.

- Công tác quản lý nhà nước về đất đai còn hạn chế, yếu kém.

Công tác quản lý nhà nước về đất đai bộc lộ những bất cập, yếu kém, chưa ngăn chặn được tiêu cực và tham nhũng trong quản lý, sử dụng đất. Việc quản lý đất đai sau khi nhà đầu tư đã được giao đất, cho thuê đất còn nhiều vấn đề nổi cộm. Một số chủ đầu tư dự án khi được giao đất, cho thuê đất đã sử dụng không đúng mục đích, không theo dự án được phê duyệt. Việc giao đất không đúng đối tượng, sử dụng đất lãng phí, kém hiệu quả gây bức xúc trong dư luận. Việc quản lý đất đai của các nông, lâm trường, các doanh nghiệp, Nhà nước chưa tốt, tồn tại tình trạng đất đai bị lấn chiếm, các hộ nhận khoán của doanh nghiệp tự do chuyển nhượng, mua bán; tranh chấp đất đai giữa các nông, lâm trường với các hộ dân tại địa phương kéo dài, chưa được giải quyết dứt điểm. Việc giao đất, cho thuê đất, đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất còn không ít tiêu cực.

Trong sự phân công, tổ chức triển khai thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến quản lý đất đai còn chia cắt, chồng chéo hoặc có những khoảng trống giữa các bộ, ngành, như về tài chính đất đai, quản lý đất công, đất bãi bồi ven biển… Từ đó đã làm giảm hiệu lực quản lý, nguồn lực đất đai bị phân tán.

- Tình hình khiếu kiện về đất đai diễn biến phức tạp; việc giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai còn chồng chéo.

Khiếu nại, tố cáo về đất đai chiếm khoảng trên 70% tổng số các vụ việc khiếu nại, tố cáo trong cả nước. Tuy đã giảm về số lượng (năm 2005 tỷ lệ này khoảng 80%) nhưng tính chất các vụ việc khiếu nại, tố cáo về đất đai ngày càng phức tạp, khiếu nại vượt cấp, đông người ở địa phương có chiều hướng tăng lên, nhất là ở các địa phương có nhiều dự án thu hồi đất để xây dựng nhà ở thương mại, tiềm ẩn sự mất ổn định ở một số vùng, đặc biệt là ở các thành phố lớn, các đô thị.

Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo còn phức tạp về thẩm quyền giải quyết cũng như trình tự giải quyết, thậm chí còn gây phiền hà cho công dân. Thời hiệu, thời hạn giải quyết khiếu nại đều không phù hợp với thực tiễn nên khó thực hiện. Quy định của Luật Đất đai và Luật Khiếu nại, tố cáo còn chưa thống nhất về thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan nhận đơn, chuyển đơn lòng vòng và giải quyết không dứt điểm.

- Công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập.

Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn còn nhiều bất cập lớn, dẫn đến tình trạng khiếu kiện đông người, kéo dài thời hạn giải phóng mặt bằng, làm chậm tiến độ thực hiện các dự án đầu tư, trong đó có các dự án, công trình trọng điểm của Nhà nước, làm tăng chi phí đầu vào của quá trình sản xuất, ảnh hưởng đến môi trường đầu tư.

Một số kiến nghị tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai

1- Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, là nguồn lực to lớn của đất nước; quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt. Để đáp ứng yêu cầu mới đặt ra trong Nghị quyết, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2011 – 2012 được thông qua tại Đại hội XI của Đảng, các quan điểm chỉ đạo đối với chính sách, pháp luật về đất đai cần thể hiện trên những nét lớn sau đây:

- Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch để xác định mục đích sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất; trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế theo quy định của pháp luật.

- Nhà nước giao đất ổn định lâu dài và cho thuê đất có thời hạn cho người sử dụng đất. Người sử dụng đất có các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn theo quy định của pháp luật. Người sử dụng đất có trách nhiệm đăng ký quyền sử dụng đất, sử dụng đất đúng mục đích, tuân thủ quy hoạch và chấp hành quyết định thu hồi đất của Nhà nước theo đúng quy định của pháp luật. Nhà nước không chấp nhận việc đòi lại đất đã được Nhà nước giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai.

- Đất đai phải được phân bổ hợp lý, sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả cao; bảo đảm lợi ích trước mắt và lâu dài, bảo vệ môi trường sinh thái, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước; nâng cao chất lượng và bảo vệ đất canh tác nông nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực quốc gia.

- Việc đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai phải bảo đảm ổn định chính trị – xã hội, huy động tốt nhất nguồn lực từ đất đai, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, hội nhập quốc tế để phát triển đất nước; bảo đảm cho thị trường bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất phát triển lành mạnh, ngăn chặn tình trạng đầu cơ; bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất, của người giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tư; sử dụng hiệu quả các cộng cụ về giá, thuế trong quản lý đất đai nhằm khắc phục tình trạng lãng phí, tham nhũng, khiếu kiện.

- Nâng cao năng lực quản lý đất đai bảo đảm quản lý thống nhất, hiệu quả. Xây dựng hệ thống quản lý đất đai tiên tiến, ưu tiên đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, hạ tầng thông tin hiện đại; đẩy mạnh cải cách hành chính, bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý đất đai; phát triển đa dạng các loại hình dịch vụ về đất đai.

- Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và quản lý của Nhà nước, phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân và toàn dân trong thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai. Bảo đảm sự quản lý nhà nước thống nhất của Trung ương; đồng thời phân cấp phù hợp cho địa phương, có chế tài xử lý nghiêm các hành vi vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai. Kiên quyết lập lại trật tự trong quản lý, sử dụng đất đai.

2 – Trên cơ sở tình hình thực tiễn, những yêu cầu đặt ra trong phát triển kinh tế – xã hội trong giai đoạn từ nay đến năm 2020 và những quan điểm chỉ đạo nêu trên, chính sách, pháp luật đất đai cần tiếp tục hoàn thiện với định hướng sau:

- Tiếp tục nghiên cứu, thảo luận để làm rõ cơ sở lý luận về chế độ sở hữu đất đai.

Khẳng định nhất quán đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; do vậy, cần xem xét thêm việc quy định đất đai thuộc hình thức sở hữu nhà nước  như Bộ luật Dân sự năm 2005. Nhà nước thực hiện quyền định đoạt của chủ sở hữu, quy định và bảo đảm việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất; bảo đảm cho Nhà nước chủ động trong khai thác, sử dụng tài nguyên đất đai phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, nhất là việc thu hồi đất để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

- Chính sách giao đất nông nghiệp.

Không đặt vấn đề chia lại ruộng đất đã giao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng được thực hiện theo quy định tại Nghị định số64/CP ngày 27-9-1993 của Chính phủ mà nên gia hạn tiếp nếu hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu tiếp tục sử dụng. Đây cũng là chủ trương nhất quán của Đảng, Nhà nước. Thực tế quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời gian qua cho thấy, một bộ phận nông dân đã chuyển sang sản xuất phi nông nghiệp, tỷ lệ lao động nông nghiệp giảm dần qua các năm và theo Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2011 – 2020, tỷ lệ lao động nông nghiệp sẽ tiếp tục giảm(1). Việc chia lại ruộng đất để giải quyết nhu cầu đất nông nghiệp đối với người lao động nông nghiệp không còn là vấn đề bức xúc như giai đoạn trước đây. Để bảo đảm đất sản xuất cho lao động nông nghiệp chưa có đất hoặc có nhu cầu sử dụng nhiều đất hơn, các địa phương sẽ tiếp tục thực hiện các biện pháp vận động các hộ gia đình, cá nhân không còn lao động trực tiếp sản xuất nông nghiệp tự nguyện chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoặc trả lại đất đã được giao để có quỹ đất giải quyết cho người lao động nông nghiệp thiếu đất; việc thực hiện biện pháp này kết hợp với quá trình “dồn điền, đổi thửa”, xây dựng nông thôn mới và phải bảo đảm sự đồng thuận trong cộng đồng dân cư và người có đất. Đồng thời, Nhà nước có chính sách phân bố lại lao động, dân cư giữa các vùng trong cả nước; phát triển ngành nghề, giải quyết việc làm cho các hộ thiếu đất; có cơ chế để địa phương tạo quỹ đất dự trữ giải quyết trong các trường hợp cần thiết.

Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất đặc biệt được Nhà nước giao cho nông dân để sản xuất, lao động và được hưởng thành quả, bảo đảm cuộc sống nên cần có thời hạn sử dụng đất để những người mới sinh, người có nhu cầu đất sản xuất có tư liệu đất đai để sản xuất. Tuy nhiên, cần mở rộng thời hạn sử dụng đất để người nông dân gắn bó hơn với đồng ruộng, yên tâm đầu tư sản xuất, nâng cao hiệu quả sử dụng đất; đồng thời cũng phù hợp với tập quán và mong muốn của người sử dụng đất. Việc kéo dài thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân lên 50 năm sẽ khắc phục được sự bất bình đẳng giữa thời hạn sử dụng đất của nông dân với doanh nghiệp (kể cả doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất để sản xuất, kinh doanh nông nghiệp với thời hạn 50 năm, tối đa là 70 năm). Việc mở rộng thời hạn sử dụng đất không làm mất quyền định đoạt của Nhà nước, người sử dụng đất vẫn phải sử dụng đất đúng mục đích, tuân thủ quy hoạch và chấp hành quyết định thu hồi đất khi Nhà nước cần sử dụng đất đó vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Cần quy định nâng hạn mức nhận chuyển quyền để bảo đảm việc tích tụ đất nông nghiệp luôn trong tầm kiểm soát, phù hợp với tốc độ chuyển dịch cơ cấu lao động nông nghiệp nhưng cần mở rộng hạn mức này. Việc mở rộng hạn mức sẽ làm cho đất được sử dụng hiệu quả hơn, tận dụng lao động nông nghiệp tại chỗ ở nông thôn, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp, hình thành vùng sản xuất lớn, đáp ứng yêu cầu sản xuất hàng hóa trong nông nghiệp. Tuy nhiên, để việc sử dụng đất nông nghiệp tiết kiệm, hiệu quả, hạn chế việc tích tụ đất nông nghiệp vì mục đích đầu cơ, Nhà nước sẽ sử dụng công cụ thuế để điều tiết.

- Bổ sung quyền của người sử dụng đất.

Trong thời gian qua, đã phát sinh một số vấn đề mới khi thế chấp bằng quyền sử dụng đất và về quyền của nhà đầu tư nước ngoài, cụ thể:

Về quyền thế chấp: Pháp luật về đất đai quy định người sử dụng đất có quyền thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam. Tuy nhiên, do nguồn vốn của các tổ chức tín dụng hoạt động tại Việt Nam còn hạn chế, không đáp ứng được nhu cầu vốn của các nhà đầu tư, đặc biệt là các dự án có quy mô lớn nên phát sinh nhu cầu được thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất tại các ngân hàng ở nước ngoài để vay vốn.

Về quyền của nhà đầu tư nước ngoài: Theo quy định của pháp luật về đất đai, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chỉ được sử dụng đất thông qua hình thức Nhà nước cho thuê đất, thuê lại đất trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư. Sau khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, Luật Đầu tư năm 2005 đã thay thế Luật Đầu tư nước ngoài năm 2000 và Luật Khuyến khích đầu tư trong nước năm 1998 nên một số quy định của Luật Đất đai (2003) không còn phù hợp với Luật Đầu tư (2005); mặt khác, sau khi Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), chúng ta cam kết từng bước tạo một sân chơi bình đẳng giữa các doanh nghiệp trong nước với doanh nghiệp nước ngoài.

Từ thực tế trên, cần nghiên cứu bổ sung quyền được thế chấp tại các ngân hàng ở nước ngoài và mở rộng, bình đẳng các quyền của nhà đầu tư trong nước, nước ngoài. Tuy vậy, nội dung này cần được thực hiện theo một lộ trình chặt chẽ phù hợp với cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO và phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia và phù hợp với Luật Đầu tư (2005) đã được Quốc hội ban hành.

Giá đất do Nhà nước quy định, bao gồm: khung giá các loại đất, bảng giá đất và giá đất cụ thể của từng thửa đất. Nhìn chung, chính sách về giá đất không ngừng được hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, tạo chuyển biến lớn trong quản lý nhà nước về đất đai, phát huy nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế – xã hội, là cơ sở để giải quyết tốt hơn quyền lợi của người thuộc diện thu hồi đất đồng thời góp phần hạn chế tham nhũng trong quản lý, sử dụng đất.

Tuy nhiên, khung giá các loại đất do Chính phủ quy định luôn không theo kịp biến động của thị trường, bảng giá đất bị giới hạn bởi khung giá đất nên giá đất trong bảng giá đất tại nhiều địa phương, nhất là ở các đô thị lớn, vẫn thấp hơn nhiều so với giá đất thị trường (chỉ bằng khoảng 30% – 60%)(2), gây thất thoát cho ngân sách nhà nước, gia tăng khiếu kiện trong nhân dân. Mặt khác, do phải ban hành và công bố bảng giá đất vào ngày 01-01 hằng năm mà giá đất năm sau thường cao hơn năm trước nên gây khó khăn trong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng do người dân trì hoãn việc bàn giao mặt bằng với kỳ vọng năm sau tiền bồi thường sẽ cao hơn. Nhà nước chưa có cơ quan định giá chuyên nghiệp mà chủ yếu theo cơ chế hội đồng liên ngành; chưa có hệ thống quản lý, theo dõi, cập nhật giá đất trên thị trường; số lượng các tổ chức tư vấn giá đất còn ít, năng lực định giá còn hạn chế… dẫn đến việc định giá cụ thể chưa đáp ứng yêu cầu và chưa được thực hiện đồng đều ở các địa phương.

Từ thực tế nêu trên, cần đổi mới đối với giá đất do Nhà nước quy định như sau:

Chính phủ không nên quy định khung giá mà quy định các nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất và giám sát việc thi hành. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành, quyết định giá đất theo cơ chế thị trường nhằm phát huy tính linh hoạt, sát với thị trường và tinh thần trách nhiệm của cấp địa phương.

Giao ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành bảng giá đất của địa phương theo hướng chi tiết, sát thị trường và làm căn cứ để xác định các khoản thu, chi tài chính về đất đai. Khi thị trường có biến động lớn, ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện điều chỉnh cả bảng giá hoặc từng mức giá đất cụ thể trong bảng giá đã công bố.

Có cơ chế hiệu quả để giám sát việc thực hiện quản lý nhà nước về giá đất, nhất là việc hình thành bảng giá đất và thực thi bảng giá. Hình thành hệ thống cơ sở dữ liệu về thị trường, giá cả đất đai, thường xuyên cập nhật, điều chỉnh để phục vụ có hiệu quả cho công tác quản lý nhà nước về thị trường, giá cả bất động sản.

Nhanh chóng kiện toàn hệ thống cơ quan định giá đất chuyên nghiệp của Nhà nước để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với giá đất, thực hiện nhiệm vụ định giá đất, thẩm định giá đất, theo dõi, cập nhật giá đất trên thị trường… Có chính sách phát triển đa dạng các loại hình dịch vụ về tư vấn giá đất và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác định giá bất động sản.

- Đẩy mạnh công tác tạo nguồn lực từ đất đai.

Việc tạo nguồn lực từ đất đai hiện nay chủ yếu mới chỉ thực hiện thông qua việc giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất và các loại thuế. Nguồn thu từ đất đai cho ngân sách nhà nước từ năm 2002 đến năm 2010 khoảng 300 nghìn tỉ đồng. Tuy nhiên, nguồn thu từ đất chưa tương xứng với tiềm năng (năm 2010 mới đạt 11,21% tổng thu ngân sách). Để tạo nguồn lực từ đất đai một cách hiệu quả, cần tập trung chỉ đạo, đẩy mạnh công tác đấu giá quyền sử dụng đất đối với các dự án kinh doanh; Nhà nước chủ động thu hồi đất theo quy hoạch để tạo quỹ đất “sạch”, đầu tư công trình kết cầu hạ tầng, công trình phục vụ lợi ích công cộng và tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất.

Khi xây dựng các tuyến đường giao thông, chỉnh trang đô thị phải mở rộng quy hoạch cả phần đất xây dựng công trình công cộng và phần đất hai bên đường, vùng phụ cận để thực hiện đồng bộ, tạo nguồn lực từ đất đai đầu tư cho các công trình này và hỗ trợ người thuộc diện thu hồi đất; đồng thời ưu tiên cho đối tượng này được giao đất hoặc mua nhà trên vị trí đất bên đường, vùng phụ cận công trình công cộng theo quy định của pháp luật. Di dời các cơ sở sản xuất, các đơn vị sự nghiệp tập trung đông người tại các đô thị sang các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu quy hoạch để khai thác lợi thế của đất, hạn chế ô nhiễm môi trường, giảm ách tắc giao thông và ưu tiên dành quỹ đất cho phát triển thương mại, dịch vụ ở những nơi có lợi thế.

- Cải cách thủ tục hành chính và nâng cao năng lực quản lý đất đai.

Thực hiện lồng ghép thủ tục về đất đai với các thủ tục về đầu tư; sửa đổi Luật Đất đai theo hướng chỉ quy định các nguyên tắc chung trong việc thực hiện thủ tục hành chính và phân cấp việc quy định về trình tự, thủ tục gắn với trách nhiệm giải quyết cho phù hợp với điều kiện cụ thể và từng giai đoạn, phù hợp với chủ trương cải cách hành chính. Nâng cao năng lực cán bộ, công chức ngành quản lý đất đai, trong đó chú ý việc đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực cán bộ địa chính. Kiện toàn tổ chức phát triển quỹ đất, nghiên cứu để từng bước chuyển tổ chức này thành doanh nghiệp hoạt động dịch vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng và phát triển quỹ đất; văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất được tổ chức theo hướng chỉ có một cấp nhưng có các chi nhánh, trước mắt thực hiện đối với khu vực đô thị. Ưu tiên đầu tư xây dựng cơ sở dữ liệu, hạ tầng thông tin đất đai theo hướng hiện đại, phục vụ đa mục tiêu; chuyển dần sang giao dịch điện tử trong lĩnh vực đất đai.

Chính sách đất đai là vấn đề hệ trọng của đất nước, việc sửa đổi Luật Đất đai cần phải được xem xét một cách kỹ lưỡng, thận trọng để vừa bảo đảm ổn định xã hội, vừa phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước./.
———————————————-

(1) Tỷ lệ lao động nông nghiệp năm 1993 chiếm 73,5% tổng lao động xã hội, năm 2003: 59%, năm 2010:  48%, dự kiến vào năm 2020 chỉ còn 30% – 35%

(2) Giá đất trong bảng giá đất của Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh là 81 triệu đồng/m2 (mức cao nhất trong cả nước và là mức tối đa trong khung giá các loại đất của Chính phủ), trong khi giá đất chuyển nhượng thực tế trên thị trường cùng vị trí ở hai thành phố này là trên 400 triệu đồng/m2, thậm chí còn cao hơn

Nguồn: TẠP CHÍ CỘNG SẢN ĐIỆN TỬ