Pháp luật đất đai hiện hành qua nhiều lần sửa đổi, thay thế (từ Luật Đất đai năm 1987 đến Luật Đất đai năm 2003) vẫn còn những bất cập, vướng mắc mà thể hiện rõ nhất là vấn đề thu hồi đất, bồi thường, hỗ, trợ, tái định cư. Bài viết tập trung phân tích một số ưu điểm và hạn chế của các quy định liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ, trợ, tái định cư trong Luật Đất đai năm 2003, từ đó đưa ra giải pháp nhằm hoàn chỉnh các quy định này.
1. Quy định về thu hồi đất trong Luật Đất đai[1]
Cơ sở pháp lý thu hồi đất
Cơ sở pháp lý cao nhất về thu hồi đất (THĐ) ở Việt Nam là Điều 38 Luật Đất đai (LĐĐ) bao gồm 12 trường hợp THĐ. Trong đó, các trường hợp THĐ rất khác nhau về bản chất như: THĐ do lỗi của người sử dụng đất (SDĐ) (như người SDĐ cố ý hủy hoại đất…) hoặc THĐ không do lỗi của người SDĐ (như người SDĐ tự nguyện trả lại đất); THĐ có bồi thường, hỗ trợ, tái định cư - BTHTTĐC - (khoản 1 Điều 38) và THĐ không bồi thường (khoản 2 đến khoản 12 Điều 38). Việc quy định tổng thể tất cả các trường hợp trong một điều luật tuy có một thuận lợi trong công tác quản lý nhà nước, nhưng về mặt khoa học pháp lý phản ánh một số điểm sau:
Thứ nhất, nhà làm luật thể hiện sự quan tâm nhiều đến chủ thể quản lý đất đai hơn là người SDĐ. Ở đây, các chủ thể SDĐ dù thực hiện đúng yêu cầu của pháp luật hay vi phạm pháp luật đất đai, nếu dẫn đến kết quả “đất phải thu hồi”, thì đều được xếp “cùng hàng” với nhau tại Điều 38 LĐĐ năm 2003.
Thứ hai, trường hợp THĐ tại khoản 1 Điều 38 có rất nhiều điểm đặc thù: (i) thu hồi trong trường hợp này phải gắn với quy hoạch, kế hoạch SDĐ và có BTHTTĐC; (ii) việc THĐ này là không tự nguyện, nằm ngoài mong muốn của người SDĐ; (iii) trong trường hợp này, người SDĐ hoàn toàn không có lỗi, mà vì Nhà nước cần “huy động” một diện tích đất cho lợi ích chung vì nhu cầu phát triển. Vì vậy, nếu xem xét đa chiều, cần phải có những quy định riêng điều chỉnh nhằm thể hiện sự tôn trọng của Nhà nước đối với những đóng góp của người dân vào quá trình phát triển đất nước.
Thứ ba, việc THĐ tại khoản 1 Điều 38 LĐĐ phải theo quy hoạch chi tiết đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. Đó phải là “quy hoạch, kế hoạch SDĐ được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu SDĐ phù hợp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ”[2]. “Trường hợp chưa có quy hoạch SDĐ hoặc kế hoạch SDĐ được duyệt thì căn cứ vào quy hoạch xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt”[3]. Tuy nhiên, nếu quy hoạch, kế hoạch SDĐ được xác định trong LĐĐ năm 2003 và chủ thể quản lý chủ yếu là cơ quan tài nguyên và môi trường, thì quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn được xác định trong Luật Xây dựng năm 2003, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và được quản lý bởi cơ quan chuyên ngành xây dựng. Điều này cho thấy việc THĐ có phạm vi rộng liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, vượt ra ngoài khuôn khổ của pháp luật đất đai.
Thứ tư, quyền SDĐ là một quyền hiến định được Nhà nước giao theo quy định tại Điều 18 Hiến pháp năm 1992. Việc THĐ theo khoản 1 Điều 38 LĐĐ (khi người SDĐ không có lỗi, không tự nguyện giao lại đất, mà vì Nhà nước có nhu cầu…) cần có cơ sở hiến định tương thích để bảo đảm LĐĐ không trái với Hiến pháp[4].
Xác định mục đích thu hồi đất
Mục đích THĐ do nhu cầu của Nhà nước được xác định tại khoản 1 Điều 38 nêu trên được quy định chi tiết tại Điều 39 và khoản 1 Điều 40 của LĐĐ năm 2003, bao gồm hai nhóm sau đây:
- Nhóm thứ nhất: THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Đây là trường hợp THĐ có tính truyền thống, ghi nhận trong luật gắn với khái niệm bồi thường, hỗ trợ từ LĐĐ năm 1993 và Nghị định 90/1994/NĐ-CP của Chính phủ, Nghị định 22/1998/NĐ-CP[5]… Hiện nay, trường hợp này được quy định tại Điều 39 LĐĐ năm 2003 và được hướng dẫn chi tiết tại khoản 1 Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP[6].
- Nhóm thứ hai: THĐ vì mục đích phát triển kinh tế. Trường hợp này được quy định chính thức từ LĐĐ năm 2003 (khoản 1 Điều 40) và được hướng dẫn chi tiết tại khoản 2 Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP[7], khoản 3 Điều 2 Nghị định 17/2006/NĐ-CP và Điều 33, 34, 35, 38, 39, 40 Nghị định 84/2007/NĐ-CP[8].
Sự khác nhau giữa hai nhóm nêu trên thể hiện ở chỗ: trong trường hợp thứ nhất, việc thu hồi trực tiếp đóng góp cho các lợi ích chung, mà không trực tiếp tạo ra lợi ích kinh tế cho chủ thể THĐ, ví dụ như: xây công viên, mở rộng đường sá… Trong khi đó, THĐ thuộc trường hợp thứ hai trực tiếp đem lại các giá trị kinh tế, với lợi ích là lợi nhuận, ví dụ: xây dựng khách sạn cao cấp, dự án nhà ở, trung tâm thương mại…[9]. Điều đáng bàn ở đây là cả hai trường hợp nêu trên đều được quy định trình tự, thủ tục như nhau (Khoản 1 Điều 40 LĐĐ năm 2003) và nguyên tắc bồi thường cũng giống nhau (khoản 4 Điều 56 và Điều 42 LĐĐ năm 2003). Nếu xét theo tính hợp lý thì việc tạo ra lợi nhuận, lợi ích kinh tế trong THĐ của trường hợp thứ hai phải được tính toán bồi thường theo quy luật kinh tế.
Ngoài ra, quy định về THĐ vì mục đích phát triển kinh tế do Nhà nước thu hồi và không do Nhà nước thu hồi trong LĐĐ năm 2003 cũng chưa thật hợp lý. Trong cùng Điều 40, nếu khoản 1 quy định về THĐ vì mục đích phát triển kinh tế, thì khoản 2 quy định trường hợp thỏa thuận giao đất. Các trường hợp thỏa thuận giao đất được xác định theo phương pháp loại trừ: nếu dự án không thuộc các trường hợp nêu trong khoản 1 Điều 40 thì nhà đầu tư phải tự động thỏa thuận và Nhà nước không can thiệp vào hoạt động này với tư cách chủ thể quản lý. Khoản 2 Điều 40 này tuy phản ánh quy luật giá trị, song khi so sánh hai khoản 1 và 2 của Điều luật này, chúng ta nhận thấy có một số bất cập sau:
Thứ nhất, cùng phục vụ cho mục đích phát triển về phương diện kinh tế, nhưng khoản 1 do Nhà nước thu hồi lại quy định “quá hẹp” - giống như mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; trong khi đó, khoản 2 do nhà đầu tư tự thỏa thuận lại quy định “quá rộng” và gần như không có bất kỳ sự giới hạn nào trong việc thỏa thuận. Điều này cho thấy cả hai quy định trên chưa thực sự tạo ra điều kiện bình đẳng cho tất cả các nhà đầu tư và các loại dự án, dẫn đến việc có những dự án “do Nhà nước bảo hộ” với giá bồi thường do Nhà nước quy định, còn những dự án khác mà “Nhà nước không bảo hộ” thì phải thỏa thuận theo giá thị trường và việc thỏa thuận này có thể không có điểm dừng vì hiện giờ vẫn có cơ chế để xác định giá thị trường một cách chính xác tuyệt đối.
Thứ hai, trong trường hợp tự thỏa thuận, nếu một trong số những người SDĐ đưa ra mức giá cao không hợp lý mà chủ đầu tư không đáp ứng được thì dự án bị đình trệ và có thể không thực hiện được. Phần đất đã thỏa thuận được trong trường hợp này có thể trở thành lãng phí.
Thứ ba, với cơ chế chênh lệch quá lớn giữa hai trường hợp trong cùng Điều 40 LĐĐ năm 2003 có thể dẫn đến hệ lụy: chủ đầu tư sẽ tìm mọi cách để được xác định vào trường hợp của khoản 1 Điều 40 vừa không tốn công đứng ra thực hiện bồi thường, vừa “tiết kiệm” chi phí bồi thường. Điều này vô tình tạo điều kiện phát sinh tiêu cực từ phía chủ đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ở địa phương.
Thẩm quyền thu hồi đất và giao đất
THĐ là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền SDĐ hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã quản lý theo LĐĐ (khoản 5 Điều 4). Thẩm quyền THĐ ở nước ta hiện nay được xác định như sau:
- UBND cấp tỉnh: đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nước ngoài không thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền SDĐ ở tại Việt Nam.
- UBND cấp huyện: đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền SDĐ ở tại Việt Nam[10].
Có thể nói, THĐ là một biện pháp hành chính nhằm đảm bảo các chủ thể được giao đất, cho thuê đất SDĐ hiệu quả. Thẩm quyền THĐ thống nhất giao cho hai chủ thể là: UBND cấp tỉnh và cấp huyện. Các chủ thể khác ở trung ương, nếu có nhu cầu sử dụng một diện tích đất hoặc triển khai dự án theo quy định đều phải thông qua con đường quy hoạch, kế hoạch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Thẩm quyền nêu trên được xác định là không được ủy quyền để bảo đảm sự thống nhất trong quản lý tại các cấp, các ngành của chính quyền địa phương. Đồng thời, thẩm quyền THĐ có sự tương thích nhất định với thẩm quyền giao đất được quy định tại Điều 37 LĐĐ. Tuy nhiên, giữa hai thẩm quyền này cũng có một số khác biệt đặc thù, ví dụ: đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, mọi trường hợp giao đất đều thuộc thẩm quyền UBND cấp tỉnh; trong khi, thẩm quyền THĐ được chia ra hai trường hợp: thuộc UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp huyện.
Việc quy định thẩm quyền giao đất và THĐ theo chủ thể SDĐ - chứ không theo loại đất - đặt ra các yêu cầu về việc tạo lập cơ chế pháp lý bình đẳng giữa các chủ thể được giao đất. Trong đó, cần phải bảo đảm rằng, việc giao đất “theo chủ thể” không phải là “đặc ân” riêng dành cho nhóm chủ thể đó. Hơn nữa, việc được giao đất phải đi kèm với trách nhiệm trong việc bảo quản và SDĐ hiệu quả, đúng pháp luật. Vì vậy, sẽ không thể có quy định quá hẹp đối với chủ thể này, dẫn đến việc rất khó để được giao đất cho đầu tư, phát triển; cũng như không thể có những quy định bỏ ngỏ đối với các nhóm chủ thể khác, dẫn đến cơ chế pháp lý dễ dãi, không SDĐ, để đất hoang hóa gây lãng phí… Mặt khác, việc THĐ của chủ thể này để giao cho chủ thể khác ngoài việc căn cứ trên quy hoạch, kế hoạch, vừa phải bảo đảm yếu tố hiệu quả vì sự phát triển của một địa bàn địa phương, vừa phải cân nhắc đến yếu tố tập quán dân cư. Suy cho cùng, dù cơ chế nào đi chăng nữa thì hiệu quả SDĐ vẫn là tiêu chí quan tâm hàng đầu. Vì vậy, cơ chế giao đất theo người SDĐ phải luôn đi kèm với cơ chế xác định khả năng thực sự của chủ thể xin giao đất, đảm bảo SDĐ đúng mục đích, đúng quy hoạch và đạt hiệu quả tối ưu.
Trình tự, thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia và phát triển kinh tế
Một trong những vấn đề cơ bản của việc “chuyển dịch” quyền SDĐ không mong muốn từ phía người SDĐ sang Nhà nước là trình tự, thủ tục THĐ, cách thức của việc tiến hành “chuyển dịch” này không chỉ thể hiện tính cụ thể, minh bạch của một quy trình pháp lý mà còn là chuẩn mực để thực hiện quyền và nghĩa vụ giữa các bên, thể hiện cơ chế dân chủ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân có đất bị thu hồi.
Mặc dù THĐ gắn với BTHTTĐC được quy định từ LĐĐ năm 1993, song phải đến khi có LĐĐ năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành thì trình tự, thủ tục về THĐ mới được quy định chi tiết. Ngoài khoản 2 Điều 39 LĐĐ năm 2003 và Điều 130 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định khái quát về trình tự, thủ tục THĐ, phải đến Nghị định 84/2007/NĐ-CP thì trình tự, thủ tục THĐ gắn với BTHTTĐC mới được quy định chi tiết (Điều 49 - Điều 54). Qua hai năm áp dụng, trình tự, thủ tục trong Nghị định 84/2007/NĐ-CP đã được thay thế bằng Nghị định 69/2009/NĐ-CP (Điều 27 - Điều 31). Theo các nhà thực tiễn áp dụng pháp lý, tuy rằng đã cải tiến so với quy trình trước đây theo Nghị định 84/2007/NĐ-CP, nhưng Nghị định 69/2009/NĐ-CP vẫn còn một số bất cập cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung. Điều này cho thấy, cơ sở pháp lý về THĐ chưa được luật hóa chi tiết và dễ thay đổi (trung bình cứ 2-3 năm là một nghị định ra đời). Điều này không chỉ ảnh hưởng đến các chủ thể thừa hành trong quá trình THĐ, mà còn tác động trực tiếp đến chủ đầu tư, đến người SDĐ vì bảng giá đất thay đổi hàng năm mà dự án thì có thể kéo dài qua các năm thực hiện.
2. Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành
Có thể nói, nếu các quy định về THĐ được “luật hóa” khá chi tiết, thì các vấn đề BTHTTĐC chủ yếu nằm ở các văn bản dưới luật.
Một trong những văn bản đầu tiên điều chỉnh vấn đề BTHTTĐC khi Nhà nước THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là Nghị định 90-CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ hướng dẫn việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ theo LĐĐ năm 1993. Sau đó, Nghị định này được thay thế bởi Nghị định 22/1998/NĐ-CP.
Từ khi LĐĐ năm 2003 ban hành, thì gần như chỉ có một điều luật quy định về nguyên tắc BTHTTĐC cho người có đất bị thu hồi (Điều 42 LĐĐ năm 2003). Để hướng dẫn chi tiết, Nghị định 197/2004/NĐ-CP được xem là “văn bản riêng” điều chỉnh nội dung BTHTTĐC khi Nhà nước THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Tất nhiên, để thực hiện các nội dung này thì phải tham chiếu một số quy định từ các nghị định như: Nghị định 181/2004/NĐ-CP, Nghị định 17/2006/NĐ-CP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP. Gần đây nhất, văn bản sửa đổi, bổ sung các nghị định nêu trên là Nghị định 69/2009/NĐ-CP, sửa đổi về trình tự, thủ tục, bổ sung các quy định về loại hình, mức hỗ trợ về tái định cư (TĐC) khi Nhà nước THĐ. Điều này cho thấy các cơ sở pháp lý về BTHTTĐC nằm chủ yếu ở văn bản dưới luật, chịu sự thay đổi thường xuyên và nhiều vấn đề lập quy được giao về cho chính quyền địa phương cấp tỉnh. Ví dụ: Quyết định bảng giá đất địa phương theo khung giá Chính phủ, quyết định các loại hình hỗ trợ khác, quyết định điều chỉnh giá đất khi bảng giá đất không còn phù hợp với tình hình thực tế tại thời điểm có quyết định thu hồi[11]. Ngoài việc các văn bản cấp trung ương bị thay đổi liên tục, ảnh hưởng trực tiếp đến các chủ thể có liên quan trong dự án, thì việc giao một số quyền lập quy về cho các địa phương đã dẫn đến tình trạng “muôn hình vạn trạng” mà đáng lẽ phải có những quy định nguyên tắc thống nhất.
Nguyên tắc bồi thường
Bồi thường khi Nhà nước THĐ là việc trả lại giá trị quyền SDĐ đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị THĐ (khoản 6 Điều 4 LĐĐ năm 2003). Trong công tác bồi thường, có hai nhóm tài sản chính yếu là: đất và tài sản gắn liền với đất. Trong đó, tài sản gắn liền với đất bao gồm: công trình kiến trúc, cây trồng, vật nuôi bị thiệt hại khi Nhà nước THĐ.
Thứ nhất, đối với thiệt hại về đất, nguyên tắc ưu tiên “bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng” (khoản 2 Điều 42 LĐĐ năm 2003). Song trên thực tế, nguyên tắc này gần như chỉ áp dụng đối với các tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền SDĐ hoặc thu tiền SDĐ bằng ngân sách nhà nước… Trong khi đó, khi THĐ của cá nhân, hộ gia đình, trong đa số các trường hợp là “bồi thường bằng giá trị quyền SDĐ tại thời điểm có quyết định thu hồi” (khoản 2 Điều 42 LĐĐ năm 2003). Điều này đặt ra yêu cầu là nếu xác định ưu tiên bồi thường bằng việc giao đất mới là nguyên tắc áp dụng thống nhất cho tất cả các trường hợp được bồi thường về đất thì cần thiết phải tạo quỹ đất sạch để cá nhân, tổ chức, hộ gia đình có điều kiện thụ hưởng nguyên tắc trên hoặc có sự lựa chọn giữa việc nhận bồi thường bằng đất hay bằng tiền. Ngược lại, nếu xác định nguyên tắc này chỉ được áp dụng giới hạn đối với chủ thể có đất bị thu hồi là tổ chức và không có khả năng áp dụng đối với cá nhân, hộ gia đình thì nên phân loại đối tượng trong bồi thường để đặc định hóa về nguyên tắc, bảo đảm tính khả thi trong việc quy định và thực hiện nguyên tắc trong bồi thường đối với đất.
Thứ hai, về giá bồi thường đối với đất. Khi bồi thường bằng tiền, giá bồi thường đối với đất trong THĐ nhằm thực hiện quy hoạch là giá đất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định được công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 hàng năm (Khoản 4 Điều 56 LĐĐ năm 2003). Giá này còn được gọi tắt là “giá Nhà nước” và thường thấp hơn nhiều so với giá thực tế[12]. Việc chênh lệch giữa hai loại giá này, theo quy định của các văn bản hướng dẫn hiện hành, được khắc phục bằng các quy định của Chính phủ, cụ thể như sau: “Khi Nhà nước phê duyệt phương án BTHTTĐC khi Nhà nước THĐ mà giá đất do UBND cấp tỉnh chưa sát với giá chuyển nhượng quyền SDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền SDĐ thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp”.
Điều này cho thấy, Chính phủ cũng đã có những hướng dẫn kịp thời để đảm bảo giá bồi thường sát hợp với giá thị trường thực tế trong điều kiện bình thường. Tuy nhiên, hướng dẫn này gặp một số trở ngại trên thực tế. Một là, việc xác định “giá chuyển nhượng quyền SDĐ thực tế trên thị trường” là một điều hoàn toàn không dễ, vì người dân thường có xu hướng khai thấp hơn với giá chuyển nhượng đất thực tế với mong muốn giảm các khoản thuế, phí mà họ phải đóng trong quá trình chuyển nhượng. Hai là, trong khoản thời gian từ khi công bố quy hoạch chi tiết đến khi tiến hành THĐ có thể kéo dài lên đến nhiều năm[13]. Trong thời gian này, một khi cơ quan có thẩm quyền đã công bố quy hoạch chi tiết (ví dụ quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500…), thì có thể các giao dịch chuyển nhượng không được phép tiến hành. Trong trường hợp đó, khi khảo sát giá chuyển nhượng trên thực tế, cơ quan hữu quan chỉ thu lượm được những giao dịch chuyển nhượng trước đó khá lâu và rất có thể đã bị lỗi thời do giá đất thay đổi theo từng thời điểm. Ba là, việc quy định “sát với giá thực tế trên thị trường” là một khái niệm chưa được giải thích rõ. Thế nào là “sát với giá thực tế trên thị trường”, “sát” là bằng với giá thị trường hay tiệm cận với giá thị trường, tiệm cận ở mức độ nào. Đặc biệt, vì những lý do nêu trên, giá thực tế trong nhiều trường hợp là một ẩn số, thì việc xác định “sát với giá thực tế trên thị trường” là điều đôi khi không thể định lượng chính xác được. Điều này tiềm tàng khả năng là giá đất ở mỗi địa phương ít nhiều phụ thuộc vào quan điểm và cách nhìn nhận một chiều từ phía các nhà quản lý ở mỗi tỉnh, thành[14].
Thứ ba, nguyên tắc bồi thường đối với thiệt hại hữu hình và thiệt hại vô hình. Thiệt hại trong quá trình THĐ có thể bằng hoặc lớn hơn giá trị hữu hình của đất và tài sản gắn liền với đất trong phạm vi diện tích bị thu hồi. Sở dĩ như vậy là vì việc thu hồi toàn bộ đất nông nghiệp có thể dẫn đến người lao động trong các nông hộ thất nghiệp, việc thu hồi một phần hoặc toàn bộ diện tích đất ở có thể dẫn đến việc người dân phải di chuyển chỗ ở, việc THĐ của hộ gia đình này có thể ảnh hưởng đến lối đi chung của các hộ gia đình lân cận... Đó là chưa kể các thiệt hại do ảnh hưởng về sức khỏe trong quá trình THĐ và thực hiện dự án như: độ rung, tiếng ồn, khói, bụi, ô nhiễm nguồn không khí, nguồn nước…
Quy định về hỗ trợ
Hỗ trợ khi Nhà nước THĐ là việc Nhà nước giúp đỡ người bị THĐ thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới (khoản 7 Điều 4 LĐĐ năm 2003). Trên thực tế, việc người dân mất đất sản xuất sau khi đất bị thu hồi chiếm tỷ trọng rất lớn trong các dự án THĐ. Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, mỗi năm có khoảng 73,3 nghìn ha đất nông nghiệp bị thu hồi[15]. Gần đây, Nhà nước đã có những quy định nhằm hạn chế việc THĐ nông nghiệp, mà đặc biệt là hạn chế THĐ trồng lúa “bờ xôi, ruộng mật” bằng cách tăng mức hỗ trợ khi THĐ nông nghiệp[16]. Mặt khác, cơ chế chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm không ngừng được hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu chuyển đổi nghề cho lực lượng lao động là thanh niên tại các địa bàn có đất bị thu hồi. Tuy nhiên, những nỗ lực đó dường như vẫn còn thiếu và thực tế vẫn còn một số vướng mắc sau:
Thứ nhất, hiệu quả của việc hỗ trợ tạo việc làm còn thấp[17]. Có nhiều nguyên nhân đưa ra, song không loại trừ nguyên nhân chủ quan do nhận thức từ phía các chủ thể quản lý về việc tạo ngành nghề. Trong nhiều trường hợp, việc tạo ngành nghề cho những cá nhân mất đất sản xuất được làm qua loa, có tính hình thức: đào tạo nghề không gắn với quy hoạch sử dụng nghề, đào tạo một nghề cho cùng nhiều đối tượng khác nhau, đào tạo nghề mà không quan tâm tới khả năng và nguyện vọng của người học. Khắc phục các quy định trước đây, Nghị định 69/2009/NĐ-CP đã quy định rõ: “Phương án đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp được lập và phê duyệt đồng thời với phương án BTHTTĐC. Trong quá trình lập phương án đào tạo chuyển đổi nghề phải lấy ý kiến của người bị THĐ thuộc đối tượng chuyển đổi nghề” (Điều 22).
Thứ hai, các quy định về hỗ trợ đối với đất nông nghiệp còn một số điểm chưa thống nhất và khó thi hành. Đơn cử như việc hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm, Nghị định 69/2009/NĐ-CP ghi nhận mức “hỗ trợ bằng tiền từ 1,5 đến 5 lần giá đất nông nghiệp đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi” (Điều 22). Tuy nhiên, về mặt kỹ thuật lập quy thì quy định này quá rộng, mức tối đa hơn gấp ba lần mức tối thiểu. Trong khi đó, Chính phủ giao về cho “UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể hình thức hỗ trợ và mức hỗ trợ nêu trên”, nên thực tế hướng dẫn ở các địa phương là khác nhau. Điều này dẫn đến một thực trạng là mức hỗ trợ giữa các dự án giáp ranh ở các tỉnh thành cũng khác nhau, gây so bì, khiếu nại….
Nguyên tắc về tái định cư
LĐĐ năm 2003 và các văn bản hướng dẫn không có một định nghĩa riêng về TĐC hay khu TĐC. Song có thể nói nôm na, TĐC là việc tạo lập chỗ ở mới cho người có đất bị thu hồi trong những trường hợp mà việc THĐ dẫn đến việc họ phải di chuyển chỗ ở. Tại Điều 42 LĐĐ năm 2003, việc lập và thực hiện khu TĐC phải tuân thủ một số nguyên tắc sau đây:
Thứ nhất, UBND cấp tỉnh “lập và thực hiện các dự án TĐC trước khi THĐ để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người có đất ở mà phải di chuyển chỗ ở” (Điều 42 LĐĐ năm 2003). Điều này cũng được khẳng định rõ trong Điều 69 của Luật Xây dựng năm 2003: “Đối với các dự án có nhu cầu TĐC thì phải lập phương án hoặc thực hiện dự án TĐC và phải thực hiện trước khi giải phóng mặt bằng xây dựng”. Tuy nhiên, qua khảo sát thực tế, vì nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân về thiếu vốn và thiếu quỹ đất TĐC sẵn có, dẫn đến nhiều dự án ở các địa phương làm ngược lại quy định trên, tức là lập và thực hiện khu TĐC song song hoặc sau khi THĐ. Điều này dẫn đến một nghịch lý là tại thời điểm người dân bị THĐ cần di chuyển chỗ ở thì khu TĐC chưa “sẵn sàng định cư”. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng bán suất TĐC trên giấy vì đa số người bị THĐ có nguyện vọng được sớm “an cư lạc nghiệp”. Thậm chí, tại một số dự án, người dân bị buộc phải di chuyển đi nơi khác trong khi vấn đề TĐC chưa được chính quyền địa phương làm rõ. Trước thực trạng này, Thủ tướng Chính phủ yêu cầu “ở các địa phương, không được cưỡng chế buộc tháo dỡ nhà ở khi người bị THĐ chưa được giải quyết chỗ TĐC”[18].
Thứ hai, “khu TĐC được quy hoạch chung cho nhiều dự án trong cùng một địa bàn”. Việc quy định khu TĐC dùng chung cho nhiều dự án nhằm đảm bảo tiết kiệm quỹ đất và thống nhất trong quy hoạch bởi vì một khu TĐC bắt buộc phải đạt những quy chuẩn nhất định về cơ sở hạ tầng kỹ thuật (đường sá, cầu, cống…) và cơ sở hạ tầng xã hội (trường học, trạm xá, công viên, nơi sinh hoạt văn hóa…). Tuy nhiên, trước tình trạng một số địa phương còn chắp vá về vốn và quỹ đất TĐC, việc tạo lập khu TĐC cho nhiều dự án đôi khi chưa được thực hiện triệt để. Thay vào đó, để giải quyết bài toán về vốn, trong nhiều dự án, nhiều địa phương kêu gọi nhà đầu tư cùng tham gia vào việc thực hiện khu TĐC. Để bảo đảm lợi ích cho các bên, một số địa phương đã làm theo mô hình phân chia đất đai trong dự án (70% và 30% hoặc 60% và 40%...) tức là chính quyền địa phương sử dụng phần lớn đất đai cho khu TĐC; phần còn lại giao cho chủ đầu tư khai thác, kinh doanh. Đây là sự kết hợp từ đòi hỏi của thực tiễn, nhưng cơ chế thực hiện thì chưa được quy định và hướng dẫn chi tiết. Từ đó dễ phát sinh việc khiếu nại, khiếu kiện vì người dân cho rằng đất bị thu hồi không được sử dụng vào mục đích công cộng hay mục đích phát triển kinh tế mà thay vào đó là mục đích sản xuất kinh doanh, phân lô bán nền.
Thứ ba, khu TĐC “phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Đây là một quy định thể hiện tính nhân văn của cơ quan lập pháp trong việc định ra nguyên tắc “an cư” cho người dân. Song điều đáng nói là cho đến nay, Chính phủ hầu như chưa có những hướng dẫn thực sự chi tiết về khái niệm “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Điều này dẫn đến thực trạng khái niệm này trở thành hình thức và khó thực hiện.
3. Đề xuất một số giải pháp
Đối với vấn đề thu hồi đất
Thứ nhất, phải xây dựng cơ sở hiến định và hoàn chỉnh cơ sở pháp định về THĐ trong trường hợp THĐ không tự nguyện. Một mặt, nếu xem quyền SDĐ là một quyền hiến định thì việc thu hồi quyền này khi người dân hoàn toàn không có vi phạm về việc sử dụng phải do Hiến pháp định ra. Mặt khác, cần phải tách biệt giữa trường hợp THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thành trường hợp đặc thù riêng: không tự nguyện, theo quy hoạch, có BTHTTĐC.
Thứ hai, THĐ vì mục đích phát triển kinh tế nên “trả về” quy luật giá trị, bởi vì việc thu hồi này đem lại lợi ích nhất định. Khi đó sẽ không có sự khác nhau giữa THĐ vì mục đích phát triển kinh tế và thỏa thuận giao đất vì mục đích sản xuất kinh doanh. Tất nhiên, phải hoàn thiện cơ chế định giá để xác định chính xác được “giá thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường”. Điều này, một mặt tránh việc quy định “quá hẹp” trong trường hợp THĐ vì mục đích phát triển kinh tế như hiện nay, nhưng lại quy định “quá rộng” trong cơ chế “thỏa thuận giao đất vì mục đích sản xuất kinh doanh”.
Thứ ba, phải hoàn thiện cơ chế SDĐ cho tất cả các nhóm chủ thể được giao đất, cho thuê đất gắn trách nhiệm với hiệu quả SDĐ.
Thứ tư, cùng với việc “luật hóa” các quy định về BTHTTĐC, thiết nghĩ cần pháp điển hóa các quy định về trình tự, thủ tục THĐ, BTHTTĐC. Điều này thể hiện tính ưu việt của Nhà nước ta trong cơ chế bảo đảm quyền lợi của người SDĐ trong quá trình đất bị thu hồi. Hơn nữa, một khi được luật hóa, tính ổn định của các quy phạm pháp luật về trình tự, thủ tục có tính ổn định và thống nhất cao, bảo đảm là “ranh giới pháp lý” để hoạt động này được tiến hành đúng pháp luật, công khai, minh bạch, có kiểm tra, giám sát và có cơ chế ghi nhận phản hồi của người SDĐ.
Đối với vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Thứ nhất, thực tiễn cho thấy hoạt động THĐ là phạm trù thuộc LĐĐ; song, để giải quyết những hậu quả pháp lý từ việc THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và mục đích phát triển kinh tế thì vượt ra ngoài phạm vi điều chỉnh của Luật này. Mặt khác, dưới góc độ khoa học, nếu THĐ là một quyết định hành chính thuần túy với phương pháp điều chỉnh là mệnh lệnh, quyền uy, phục tùng, thì quyết định BTHTTĐC ít nhiều thể hiện yếu tố dân sự gắn với các yêu cầu về bồi thường tương xứng nhằm tái lập cuộc sống; nếu có di chuyển chỗ ở thì phải bảo đảm “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Bản thân thuật ngữ “bồi thường” đã ít nhiều thể hiện yếu tố dân sự - yếu tố của bình đẳng và thỏa thuận. Thiết nghĩ, cần có một đạo luật riêng quy định về BTHTTĐC khi Nhà nước THĐ. Trong đạo luật này có nguyên tắc, cơ chế xác định bồi thường đối với đất, đối với tài sản gắn liền với đất, nguyên tắc hỗ trợ, thực hiện TĐC. Đặc biệt, trong đạo luật này có xác định rõ quy trình bồi thường, hỗ trợ, tái định khi THĐ. Trong đó, các quyền được biết thông tin về đất bị thu hồi, quyền được góp ý kiến, quyền được xem khu TĐC, quyền khiếu nại, khiếu kiện, thậm chí quyền được tham gia vào công tác định giá đất công bằng, đúng với thực tế cũng sẽ được ghi nhận.
Thứ hai, vấn đề giá đất. Một là, việc quy định bảng giá đất được ban hành ngày 01 tháng 01 hàng năm với mong muốn giá đất không quá cách biệt với giá thị trường dường như là bài toán khó. Thực tế, giá đất từng nơi, từng lúc dao động ở mức cao vượt ngoài phạm vi dự đoán của các chủ thể quản lý. Khi đó, việc bỏ ra chi phí và thời gian gần nửa năm để điều tra, ban hành bảng giá đất để kịp công bố ngày 01 tháng 01 hàng năm có thể dẫn đến lãng phí về thời gian, công sức vì hiệu quả không cao. Hai là, việc ban hành bảng giá đất phải dựa trên căn cứ sát hợp trên thực tế. Bốn phương pháp ban hành bảng giá đất gồm: phương pháp so sánh trực tiếp, phương pháp thu nhập, phương pháp chiết trừ, phương pháp thặng dư[19] mà Chính phủ không ngừng hoàn thiện dường như chưa có cơ chế để phát huy hiệu quả. Một trong những nguyên do là thiếu cơ chế kiểm tra, giám sát mức độ xác thực mà các chủ thừa hành khảo sát và ban hành bảng giá đất. Tòa hành chính với tư cách là bên thứ ba giải quyết các khiếu kiện về THĐ, BTHTTĐC cũng chưa được giao thẩm quyền xem xét lại tính hợp lý của bảng giá đất mà UBND các tỉnh, thành phố ban hành. Thêm vào đó, pháp luật nước ta vẫn chưa có cơ chế cụ thể để các doanh nghiệp định giá thực sự vào cuộc.
Ở các nước phát triển, do quyền sở hữu đất đai được thừa nhận nên giá đất (gắn liền với toàn bộ bất động sản trên đất) khi nhà nước THĐ là mức giá thỏa thuận. Trường hợp có bất đồng xảy ra thì mỗi chủ thể tham gia, bao gồm: Nhà nước, chủ đầu tư hay chủ thể có đất bị thu hồi đều có thể thuê các đơn vị có thẩm định giá (trong hoặc ngoài Nhà nước). Ở một số quốc gia, các hiệp hội bất động sản phi chính phủ hoặc các tổ chức tư vấn pháp lý miễn phí có thể đứng ra đại diện cho người có đất bị thu hồi và hỗ trợ chi phí mà người dân thuê các tổ chức định giá. Các chứng thư định giá bất kể thuộc hệ thống nhà nước hay không đều được đối xử bình đẳng, được giữ kín cho đến phút chót và cùng đồng loạt mở ra. Giá cuối cùng sẽ mức giá trung bình cộng của các chứng thư pháp lý đó. Vì thương hiệu của tổ chức định giá, vì lý do khách hàng của các các tổ chức này có thể là bất cứ bên nào (Nhà nước, chủ đầu tư hay người có đất bị thu hồi) nên các tổ chức định giá buộc phải đưa ra mức giá thực tế trên thị trường mà không thiên lệch.
Thứ ba, về các thiệt hại vô hình khi bị THĐ, đã có ý kiến “Sẽ nghiên cứu để đưa thiệt hại vô hình vào giá tính bồi thường cho dân”[20]; “mất mát vô hình của người dân bị THĐ đã được Liên hiệp quốc kết luận từ nhiều năm trước”[21]. Hơn nữa, thiệt hại vô hình là khái niệm đã có trong ngành luật dân sự ở Việt Nam. Tuy nhiên, việc “liên thông” nội dung này với hoạt động THĐ, BTHTTĐC thì hầu như chưa được thực hiện. Trong những quy định pháp luật, một số thiệt hại vô hình - tuy chưa được định nghĩa là thiệt hại vô hình - vẫn được nhận ra và tính toán trong bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ, ví dụ như: hỗ trợ TĐC, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm (Điều 19, Điều 22 Nghị định 69/2009/NĐ-CP), bồi thường, hỗ trợ trong trường hợp Nhà nước không THĐ (Điều 8 Thông tư 14/2009/TT-BTNMT)…
Tuy nhiên, với cách lập quy “liệt kê” nêu trên thì có rất nhiều thiệt hại vô hình trong thực tế bị bỏ sót; khi đó, người thừa hành pháp luật cũng không dám “xé rào” bởi vì tuy có căn cứ thực tế nhưng thiếu cơ sở pháp lý. Song song với việc xây dựng một đạo luật riêng về BTHTTĐC, cần thiết phải pháp điển hóa các nguyên tắc trong bồi thường thiệt hại vô hình như: thiệt hại đó phải hiển nhiên (tức là thiệt hại hiện diện trên thực tế chứ không phải do chủ thể nghĩ ra, suy đoán ra mà không có căn cứ), thiệt hại phải do việc THĐ gây ra một cách trực tiếp và thiệt hại đó phải ở dạng vật chất hoặc phi vật chất nhưng tính được mức thiệt hại (do ảnh hưởng đến tài sản hoặc sức khỏe, tinh thần của người SDĐ);
Thứ tư, vấn đề hoàn thiện các quy định về hỗ trợ theo hướng tập trung, thống nhất và hiệu quả. Nếu bồi thường là phần cơ bản, có nội dung tương xứng với thiệt hại thì hỗ trợ là phần thêm vào, mang tính mở. Hiện nay, trong rất nhiều các dự án, chủ thể bồi thường có xu hướng dùng chính sách hỗ trợ để “điều tiết” mức bồi thường để cho các dự án không quá chênh lệch nhau cũng như làm sao để tổng số tiền mà người dân nhận có thể giúp họ tái lập được cuộc sống. Tuy nhiên, cũng chính những quy định quá mở sẽ tạo những kẽ hở vì đôi khi nó tuỳ thuộc quá nhiều vào ý chí của chủ quan của chính quyền địa phương và tổ chức làm nhiệm vụ BTHTTĐC khi tham mưu cho UBND cấp tỉnh. Trước điều kiện đó, việc thực hiện hỗ trợ cần phải có những hướng dẫn cụ thể từ phía các cơ quan trung ương để có sự thống nhất trong quá trình áp dụng, bảo đảm công bằng giữa các hộ dân trong cùng một dự án và giữa các dự án với nhau.
Thứ năm, vấn đề thực tiễn hóa các nguyên tắc về TĐC. Để thực hiện được điều này, cần có những quy định cụ thể về việc lập và thực hiện khu TĐC một cách chi tiết. Một là, khái niệm về “khu TĐC bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” phải được hướng dẫn chi tiết như: điều kiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật: đường sá, điện, nước… và điều kiện cơ sở hạ tầng xã hội: trường học, trạm xá, công viên, nhà sinh hoạt văn hóa… Thứ hai, nguyên tắc lập và thực hiện các dự án TĐC bắt buộc phải tiến hành trước khi THĐ kèm với những hướng dẫn chi tiết cụ thể cùng với các chế tài thực hiện. Người dân chỉ có thể quyết định họ có sống trong khu TĐC tập trung hay định cư ở một nơi khác một khi họ được nhận nền TĐC với các thông số cụ thể, diện tích, vị trí, hướng đất… và được bảo đảm rằng, các điều kiện về hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phục vụ cho khu TĐC đúng như thông báo ban đầu. Thứ ba, cần có những quy định chi tiết về việc phối hợp giữa chính quyền địa phương và nhà đầu tư trong việc huy động nguồn vốn trong các dự án “Nhà nước và chủ đầu tư cùng làm” mà một phần diện tích để lại cho chủ đầu tư kinh doanh, khai thác./.
[3] Điều 27 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 Quy định bổ sung về quy hoạch SDĐ, giá đất, THĐ, BTHTTĐC.
[4]Phan Trung Hiền, Cơ sở hiến định về THĐ vì mục đích công cộng ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12 (128), Văn phòng Quốc hội, 2008.
[5] Nghị định 90-CP ngày 17/8/1994 ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (đã hết hiệu lực).
Nghị định 22/1998/NĐ-CP (24/4/98) Đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (đã hết hiệu lực).
[6] Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành LĐĐ. Điểm đ khoản 1 bị bãi bỏ bởi Điều 67 Nghị định 84/2004/NĐ-CP.
[7] Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành LĐĐ. Điểm b khoản 2 bị bãi bỏ bởi Điều 67 Nghị định 84/2004/NĐ-CP.
Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 Quy định bổ sung về cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ, THĐ, thực hiện quyền SDĐ, trình tự, thủ tục THĐ, TĐCBTHTTĐC khi Nhà nước THĐ và giải quyết các khiếu nại về đất đai.
[9] Khoản 2 Điều 34 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 Quy định bổ sung về cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ, THĐ, thực hiện quyền SDĐ, trình tự, thủ tục THĐ, TĐCBTHTTĐC khi Nhà nước THĐ và giải quyết các khiếu nại về đất đai.
[12] “Theo đánh giá chung, giá đất của Nhà nước quy định vẫn chỉ bằng 50 đến 70% giá đất chuyển nhượng thực tế”, Giá đất nhà nước quy định chỉ bằng 50% - 70% giá thực tế, VOV, Việt báo online,http://vietbao.vn/Xa-hoi/Gia-dat-Nha-nuoc-quy-dinh-chi-bang-50-70-gia-thuc-te/40206823/158/ [truy cập ngày 01/7/2010].
[14] Phan Trung Hiền, Pháp luật về THĐ khi thực hiện quy hoạch và chế định trưng dụng đất trong pháp luật Việt Nam, Tạp chí Luật học, số 03(130), 2011.
[15] Phạm Tuyên, Mỗi năm gần 73,3 nghìn ha đất nông nghiệp bị thu hồi, Việt báo (theo Tiền phong), http://vietbao.vn/Kinh-te/Moi-nam-gan-73,3-nghin-ha-dat-nong-nghiep-bi-thu-hoi/70090587/87/
[17] Xem Cổng thông tin việc làm Cần Thơ, “Vì sao nông dân bị THĐ khó tìm việc mới?”, http://www.vieclamcantho.vn/Content.aspx?id=MgAAADkAAAAzAAAA.
[18] Chỉ thị 05/2006/CT-TTg ngày 22/02/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc khắc phục yếu kém, sai phạm, tiếp tục tổ chức thi hành LĐĐ.
[19] Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
[20] Theo Pháp luật Thành phố, “THĐ nông nghiệp, bao giờ người nông dân được tính thiệt hại vô hình?”, http://www.phuhungreal.com/vi/co-che-chinh-sach/thu-hoi-dat-nong-nghiep-bao-gio-nong-dan-duoc-tinh-thiet-hai-vo-hinhn.html.
[21] Theo Pháp luật Thành phố, “THĐ nông nghiệp, bao giờ người nông dân được tính thiệt hại vô hình?”, http://www.phuhungreal.com/vi/co-che-chinh-sach/thu-hoi-dat-nong-nghiep-bao-gio-nong-dan-duoc-tinh-thiet-hai-vo-hinhn.html.
Nguồn: Tạp chí nghiên cứu Lập pháp
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét