Đánh giá sức mạnh thị trường trong Luật cạnh tranh năm 2004

Sức mạnh thị trường, trong luật cạnh tranh các nước, thường được hiểu là khả năng duy trì giá cả trên mức giá cạnh tranh hoặc giảm chất lượng hoặc sản lượng xuống dưới mức cạnh tranh mà vẫn thu được lợi nhuận¹. Nói cách khác, sức mạnh thị trường phát sinh khi một hay một số doanh nghiệp không phải chịu sức ép cạnh tranh đáng kể nào. Thuật ngữ “sức mạnh thị trường” tuy không được quy định trong pháp luật cạnh tranh của Việt Nam, nhưng dấu ấn của nó có thể được tìm thấy trong các quy định quan trọng nhất, đặc biệt là các quy định cấm của Luật Cạnh tranh 2004. Bài viết này sẽ xem xét những quy định hiện hành của Luật Cạnh tranh 2004 về sức mạnh thị trường (có so sánh với kinh nghiệm quốc tế), đồng thời phân tích việc áp dụng luật trong thực tiễn và đưa ra một số nhận xét, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật cạnh tranh về vấn đề này.
1. Đánh giá sức mạnh thị trường trong Luật Cạnh tranh 2004
Pháp luật cạnh tranh của Việt Nam chủ yếu dựa vào thị phần của các doanh nghiệp liên quan để đánh giá sức mạnh thị trường và thống nhất lấy mức thị phần 30% làm thước đo để suy đoán sức mạnh thị trường của (các) doanh nghiệp đó. Các thỏa thuận, giao dịch hay hành vi phản cạnh tranh được cho là chỉ có thể gây tác hại đáng kể đến cạnh tranh trên thị trường nếu các doanh nghiệp tham gia thỏa thuận, giao dịch hay hành vi đó có sức mạnh đủ lớn trên thị trường (tức là có thị phần trên 30%), do vậy, trong tám loại thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm, chỉ trừ ba loại thỏa thuận² bị cấm trong mọi trường hợp, bất kể sức mạnh thị trường của các doanh nghiệp tham gia thỏa thuận, năm loại thỏa thuận còn lại chỉ bị cấm khi thị phần kết hợp của các bên tham gia thỏa thuận có thị phần kết hợp trên thị trường liên quan từ 30% trở lên³. Doanh nghiệp được coi là có vị trí thống lĩnh thị trường nếu có thị phần từ 30% trở lên trên thị trường liên quan hoặc có khả năng gây hạn chế cạnh tranh một cách đáng kể⁴. Nhóm doanh nghiệp được coi là có vị trí thống lĩnh thị trường nếu cùng hành động nhằm gây hạn chế cạnh tranh và có tổng thị phần từ 50% trở lên (đối với hai doanh nghiệp), hoặc 65% (đối với ba doanh nghiệp), hoặc 75% (đối với bốn doanh nghiệp) trên thị trường liên quan⁵. Pháp luật Việt Nam cũng quy định về việc thông báo bắt buộc đối với các vụ tập trung kinh tế khi thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế từ 30% đến 50% trên thị trường liên quan. Các vụ tập trung kinh tế có thị phần kết hợp trên 50% trên thị trường liên quan sẽ bị cấm trừ phi vụ việc đó được hưởng miễn trừ theo Điều 19 của Luật Cạnh tranh hoặc doanh nghiệp sau khi thực hiện tập trung kinh tế vẫn thuộc loại doanh nghiệp nhỏ và vừa. Việc lấy mức thị phần 30% làm ‘ngưỡng’ để áp dụng các quy định cấm trong Luật Cạnh tranh của Việt Nam được giải thích như sau: “mức 30% là mức đã được nhiều nước trên thế giới áp dụng và Pháp lệnh Bưu chính viễn thông hiện nay cũng đang sử dụng để xác định một doanh nghiệp có vị trí chi phối thị trường… một doanh nghiệp có thị phần trên thị trường liên quan đạt từ 30% trở lên sẽ bị coi là có vị trí thống lĩnh thị trường và cần phải được kiểm soát”⁶. Nghị định số 116/2005/NĐ-CP ngày 15/9/2005 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Cạnh tranh cũng không đưa thêm quy định nào để hướng dẫn cụ thể hơn việc xác định sức mạnh thị trường ngoài việc quy định cách thức xác định doanh thu, doanh số để xác định thị phần của doanh nghiệp⁷.
Như vậy, khác với Luật Cạnh tranh của các nước, trong Luật Cạnh tranh của Việt Nam thì thị phần đóng vai trò trung tâm trong việc đánh giá sức mạnh thị trường. Trong pháp luật cạnh tranh của các nước như Hoa Kỳ hay Liên minh châu Âu⁸, để xác định sức mạnh thị trường của một (một số) doanh nghiệp, cơ quan cạnh tranh thường phải tiến hành những nghiên cứu toàn diện và phức tạp dựa trên việc phân tích rất nhiều yếu tố như cấu trúc thị trường⁹, thị phần, tỷ lệ tập trung, chỉ số HHI¹⁰, rào cản gia nhập thị trường (entry barriers)¹¹, rào cản mở rộng thị trường¹², sức mạnh của người mua¹³, khả năng loại bỏ cạnh tranh¹⁴…
Trong thực tiễn áp dụng Luật Cạnh tranh, các cơ quan cạnh tranh Việt Nam chủ yếu căn cứ vào yếu tố thị phần và cấu trúc thị trường để suy đoán sức mạnh thị trường của doanh nghiệp. Yếu tố rào cản thị trường cũng được tập trung phân tích mặc dù việc phân tích này là nhằm xác định thị trường địa lý liên quan chứ không phải để đánh giá sức mạnh thị trường. Chẳng hạn, trong vụ Vinapco, dựa trên việc phân tích cấu trúc thị trường (khi đó Vinapco là doanh nghiệp duy nhất cung ứng nhiên liệu bay cho máy bay dân dụng tại Việt Nam) và rào cản gia nhập thị trường (Cục hàng không Việt Nam xác nhận ngoài Vinapco chưa có doanh nghiệp nào khác được cấp Giấy phép cung cấp dịch vụ hàng không trong lĩnh vực xăng dầu hàng không), Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh đã kết luận Vinapco là doanh nghiệp độc quyền trên thị trường dịch vụ cung cấp xăng dầu hàng không dân dụng tại các sân bay dân dụng và sân bay dùng chung dân dụng và quân sự của Việt Nam. Trong vụ xử phạt 19 doanh nghiệp bảo hiểm, căn cứ vào số lượng các doanh nghiệp tham gia ký kết thỏa thuận hạn chế cạnh tranh (19 trên tổng số 25 doanh nghiệp của toàn thị trường) và thị phần kết hợp của các doanh nghiệp ấy (được xác định là 99,79%), Cục Quản lý cạnh tranh cho rằng “bằng việc ký kết Bản thỏa thuận, 19 doanh nghiệp bảo hiểm bị điều tra đã triệt tiêu cạnh tranh về mức phí bảo hiểm trên phạm vi lớn, gần như toàn bộ thị trường… vì vậy, khả năng gây hạn chế cạnh tranh của hành vi thỏa thuận do các doanh nghiệp bảo hiểm bị điều tra thực hiện là đáng kể”¹⁵. Đồng ý với nhận định này, Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh đã căn cứ vào thị phần kết hợp của 19 doanh nghiệp bị điều tra (trên 30%) để kết luận các doanh nghiệp này vi phạm khoản 2 Điều 9 Luật Cạnh tranh về các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm và ra quyết định xử phạt. Đặc biệt, trong vụ việc này, các yếu tố như sản phẩm nhập khẩu, sức mạnh của người mua đã bắt đầu được các cơ quan cạnh tranh đề cập tới, tuy chúng không đóng vai trò quyết định trong việc kết luận hành vi vi phạm của các doanh nghiệp tham gia thỏa thuận.
2. Một số nhận xét và kiến nghị
Chưa nói đến việc mức thị phần 30% là quá thấp¹⁶, việc pháp luật Việt Nam quy định một cách quá giản đơn về việc phân tích sức mạnh thị trường và lấy thị phần hay tỷ lệ tập trung (cũng dựa trên thị phần) làm công cụ duy nhất để suy đoán sức mạnh thị trường của một (một số) doanh nghiệp có thể dẫn đến kết luận rất phiến diện về sức mạnh thị trường của (các) doanh nghiệp đó, dẫn đến việc xử phạt một hay một số doanh nghiệp hay cấm một số vụ việc tập trung kinh tế khi mà những thỏa thuận, giao dịch hay hành vi đó không có khả năng gây tác hại đến môi trường cạnh tranh. Một doanh nghiệp dù có mức thị phần trên 30% cũng chưa chắc đã có đủ sức mạnh thị trường để có thể được coi là có vị trí thống lĩnh thị trường, chẳng hạn, nếu rào cản gia nhập thị trường liên quan rất thấp và việc tham gia thị trường đối với các doanh nghiệp mới là tương đối dễ dàng thì một doanh nghiệp dù có thị phần trên 30% cũng không có khả năng gây hạn chế cạnh tranh một cách đáng kể trên thị trường ấy. Tương tự như vậy, quy định cấm tập trung kinh tế chỉ dựa trên thị phần kết hợp của các doanh nghiệp liên quan trong Luật Cạnh tranh 2004 với lý do “doanh nghiệp đó chắc chắn có khả năng khống chế thị trường”¹⁷ là không thuyết phục. Tác động tiềm tàng của một vụ tập trung kinh tế đối với cạnh tranh trên thị trường cần phải dựa trên những phân tích kinh tế toàn diện (trong đó có việc cân nhắc và so sánh giữa hiệu quả kinh tế mà vụ tập trung kinh tế mang lại và tác hại của vụ tập trung kinh tế đối với cạnh tranh) chứ không phải chỉ dựa trên việc tính toán thị phần kết hợp.
Vẫn biết cơ quan cạnh tranh của Việt Nam vẫn còn rất non trẻ và thiếu kinh nghiệm trong việc áp dụng luật cạnh tranh, việc quy định lấy thị phần làm thước đo sức mạnh thị trường sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn cho cơ quan này áp dụng luật, tuy thế, việc quá đề cao vai trò của thị phần có thể dẫn đến những kết luận không chính xác. Một quyết định sai lầm trong áp dụng luật cạnh tranh cũng gây tác hại cho nền kinh tế không kém gì một thỏa thuận hay hành vi phản cạnh tranh bị cấm. Do vậy, chúng ta cần sớm bổ sung thêm vào pháp luật cạnh tranh các quy định về các yếu tố khác cần xem xét khi đánh giá sức mạnh thị trường (như chỉ số HHI, rào cản gia nhập thị trường, rào cản mở rộng sản xuất, sức mạnh của người mua, khả năng loại bỏ cạnh tranh…) để việc phân tích sức mạnh thị trường trở nên toàn diện và chính xác hơn.

(1) Ví dụ, xem Hướng dẫn về sáp nhập theo chiều ngang của Bộ Tư pháp và Ủy ban Thương mại công bằng Hoa Kỳ 1992 và Hướng dẫn của Cục Thương mại công bằng Anh về Đánh giá sức mạnh thị trường 2004 (OFT 415).
(2) Bao gồm thỏa thuận ngăn cản, kìm hãm, không cho doanh nghiệp khác tham gia thị trường; thỏa thuận loại bỏ khỏi thị trường những doanh nghiệp không phải là các bên của thỏa thuận; và thỏa thuận thông đồng trong đấu thầu.
(3) Xem Điều 8 và Điều 9 Luật Cạnh tranh.
(4) Khoản 1 Điều 11 Luật Cạnh tranh. (5) Khoản 2 Điều 11 Luật Cạnh tranh.
(6) Tờ trình của Chính phủ về Dự án Luật Cạnh tranh, tháng 4/2004, tr.8 - 9.
(7) Mặc dù Điều 22 của Nghị định số 116 có quy định một số cơ sở khác để xác định khả năng gây hạn chế cạnh tranh một cách đáng kể của doanh nghiệp liên quan, quy định này không áp dụng trong trường hợp doanh nghiệp đó có thị phần trên 30%.
(8) Ví dụ, xem Hướng dẫn về sáp nhập theo chiều ngang của Bộ Tư pháp và Ủy ban Thương mại công bằng Hoa Kỳ 1992; Quy định của Hội đồng châu Âu về kiểm soát tập trung giữa các doanh nghiệp (EC) 139/2004.
(9) Tức là tổng số các doanh nghiệp đang cạnh tranh trên thị trường liên quan.
(10) Viết tắt của Herfindhal-Hirschman Index, chỉ số này được tính bằng tổng của bình phương thị phần của tất cả các doanh nghiệp trên thị trường liên quan và cho biết mức độ tập trung trên thị trường đó.
(11) Rào cản gia nhập thị trường là tất cả các yếu tố cản trở một doanh nghiệp mới gia nhập thị trường khi giá cả của một sản phẩm trên thị trường đó tăng lên một cách đáng kể, ví dụ như các yêu cầu về giấy phép, khả năng tiếp cận các kênh phân phối…
(12) Rào cản mở rộng thị trường là tất cả các yếu tố cản trở một doanh nghiệp hiện hành trên một thị trường có thể tăng sản lượng một cách nhanh chóng và hiệu quả.
(13) Khi bên mua có đủ sức mạnh thị trường làm đối trọng với sức mạnh của bên bán thì bên bán không còn khả năng tăng giá hàng hóa hay dịch vụ của mình trên mức giá cạnh tranh mà vẫn thu được lợi nhuận nữa, bởi lẽ bên mua có thể chuyển sang nhà cung cấp có mức giá thấp hơn.
(14) Khả năng loại bỏ cạnh tranh cũng được coi là một biểu hiện của sức mạnh thị trường (ngoài khả năng tăng giá).
(15) Xem Quyết định số 14/QĐ-HĐXL của Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh ngày 29/7/2010 về việc xử lý vụ việc cạnh tranh KNCT-HCCT-0009.
(16) Trong lịch sử thực thi luật cạnh tranh tại Hoa Kỳ và Châu Âu cho tới nay, chưa bao giờ một công ty có thị phần thấp như vậy lại được coi là có vị trí thống lĩnh thị trường.
(17) Tờ trình của Chính phủ về Dự án Luật Cạnh tranh, tháng 4/2004, tr.9.

Nguồn: NCLP