Một số quan điểm hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Từ khi chuyển giao công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) sang các cơ quan Chính phủ (năm 2003) đến nay, công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL đã được các bộ, ngành và địa phương quan tâm chỉ đạo và triển khai thực hiện tương đối toàn diện. Nhiều mặt công tácđược chú trọng triển khai, như: hoàn thiện thể chế; bố trí cán bộ, công chức có năng lực, phẩm chất làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản; củng cố và kiện toàn đội ngũ cộng tác viên; bố trí kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác kiểm tra văn bản… Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản đã có những chuyển biến tích cực; chất lượng kiểm tra từng bước được nâng cao. Cùng với việc thực hiện kiểm tra văn bản do cơ quan ban hành văn bản gửi đến, các cơ quan có trách nhiệm kiểm tra văn bản đã tiến hành kiểm tra theo chuyên đề, theo địa bàn, nhất là những địa bàn, lĩnh vực gây nhiều bức xúc trong dư luận, liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, các tổ chức và công dân…

Những kết quả đã đạt được trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL thể hiện sự cố gắng, nỗ lực của các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản; sự quan tâm chỉ đạo, phối hợp của các tổ chức, cá nhân có liên quan. Tuy vậy, công tác này vẫn còn những hạn chế, bất cập nhất định, cần phải có giải pháp khắc phục trong thời gian tới. Sau đây, xin trao đổi về một số quan điểm hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL hiện nay.

Một là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải gắn với cải cách thể chế hành chính, trong đó, cần phải xác lập cho được những chế định cụ thể, rành mạch và có tính ổn định cao về thẩm quyền kiểm tra và phạm vi, đối tượng kiểm tra.

Cải cách thể chế hành chính là một trong bốn nội dung của cải cách hành chính ở nước ta hiện nay (Bốn nội dung cải cách hành chính hiện nay là: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính công). Trong những năm qua, cải cách hành chính, trong đó có cải cách thể chế hành chính đã đạt được những kết quả nhất định, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Việc kiểm tra, xử lý văn bản là  nhiệm vụ xuất phát từ chính yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong điều kiện hiện nay, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế. Do vậy, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL không thể tách rời với cải cách thể chế hành chính. Cụ thể ở đây là, phải xây dựng được cơ chế kiểm tra để qua đó phát hiện nhanh chóng, xử lý kịp thời các nội dung không phù hợp với pháp luật trong các VBQPPL thuộc thẩm quyền kiểm tra, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, minh bạch, công khai của hệ thống pháp luật, theo đó cần tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật về soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa VBQPPL tại các bộ, ngành; kịp thời sửa đổi, bổ sung những quy định trước đây không còn phù hợp. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về kiểm tra VBQPPL cần tập trung hoàn thiện các quy định về: nguyên tắc kiểm tra văn bản, xử lý văn bản trái pháp luật; thẩm quyền kiểm tra VBQPPL; thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật; phạm vi, đối tượng kiểm tra và nội dung kiểm tra và các quy định của pháp luật về điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản.

Hai là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản.

Bất kỳ hoạt động nào trong đời sống xã hội cũng hướng đến đích cuối cùng là tính hiệu quả. Hoạt động quản lý nhà nước nói chung và hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói riêng cũng không nằm ngoài mục tiêu này. Tuy nhiên, yêu cầu đặt ra đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước không những phải bảo đảm tính hiệu quả, mà còn phải bảo đảm được tính hiệu lực. Bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước là một trong những yêu cầu quan trọng hàng đầu được đặt ra đối với các chủ thể quản lý. Việc kiểm tra văn bản không chỉ dừng lại ở việc xem xét, đánh giá mà còn kết luận, xử lý vụ việc, đưa ra những kiến nghị để sửa chữa kịp thời, sớm khắc phục hậu quả, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cương tuân thủ pháp luật đối với chính các cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản thuộc đối tượng kiểm tra. Hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL suy cho cùng là để hoạt động kiểm tra VBQPPL đạt kết quả, hiệu quả tốt hơn. Do vậy, cần phải bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của hoạt động này và việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL không thể thoát ly khỏi quan điểm chỉ đạo này.

Hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của công tác công tác kiểm tra văn bản, trước tiên là phải chấp hành nghiêm kỷ luật trong việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra; tiếp theo là, các văn bản thuộc đối tượng kiểm tra phải được gửi kịp thời, đầy đủ cho cơ quan có thẩm quyền kiểm tra; tất cả các văn bản thuộc đối tượng kiểm tra đều phải được xem xét, kiểm tra theo quy định; các văn bản phát hiện có sai sót, vi phạm phải được kiến nghị xử lý và khắc phục triệt để, kịp thời; kết quả kiểm tra, xử lý đối với văn bản có sai sót, vi phạm phải được xem xét, rút kinh nghiệm trong việc soạn thảo, ban hành các văn bản khác.

 Ba là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải nhằm tăng cường tự kiểm tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của hệ thống cơ quan hành pháp.

Theo quy định hiện hành, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành (đối với văn bản do Bộ ban hành) ngay sau khi văn bản được ban hành, khi nhận được thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các phương tiện thông tin đại chúng. Khi thực hiện việc tự kiểm tra văn bản, phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan, đơn vị thực hiện việc tự kiểm tra lập hồ sơ kiểm tra văn bản và báo cáo ngay với cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành hoặc liên tịch ban hành văn bản đó để xem xét, thực hiện việc tự xử lý theo quy định. Như vậy, trách nhiệm tự kiểm tra VBQPPL thuộc về các chủ thể đã ban hành văn bản đó, ở đây là các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp. Hơn thế nữa, việc xử lý đối với các văn bản có sai sót, vi phạm trước tiên cũng thuộc trách nhiệm của người đã ban hành văn bản đó. Nguyên tắc này đã được xác định cụ thể trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, đó là: VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng VBQPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Khoản 1 Điều 9Luật Ban hành VBQPPL 2008).

Thời gian qua, bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác tự kiểm tra văn bản còn những tồn tại, hạn chế nhất định như: chưa được tiến hành thường xuyên; kết quả tự kiểm tra, phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật còn ít; nhiều văn bản trái pháp luật chưa được phát hiện và xử lý kịp thời; việc tự kiểm tra, xử lý đối với văn bản có nội dung trái pháp luật đã được cơ quan có thẩm quyền kiểm tra thông báo còn chậm và chưa triệt để. Do vậy, việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải nhằm tăng cường tự kiểm tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của hệ thống cơ quan hành pháp.

Nội dung hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL ở đây là phải: làm cho công tác tự kiểm trađược tiến hành thường xuyên hơn; góp phần nâng cao kết quả tự kiểm tra, phát hiện văn bản có sai sót, vi phạm; các văn bản có sai sót, vi phạm phải được phát hiện và xử lý kịp thời và việc tự kiểm tra, xử lý đối với văn bản có sai sót, vi phạm do cơ quan có thẩm quyền kiểm tra thông báo cũng phải được thực hiện kịp thời, triệt để hơn.

Bốn là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải nhằm tăng cường tính độc lập tương đối của các chủ thể, nghĩa là phải được đặt dưới sự kiểm tra thông qua một hệ thống các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên trách công tác kiểm tra văn bản, đồng thời, phải thể hiện sự phối kết hợp với việc giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và sự giám sát trực tiếp của nhân dân.

Một trong những lý do đưa ra quan điểm này là nhằm khắc phục những hạn chế, tồn tại trong công tác tự kiểm tra của các cơ quan đã ban hành văn bản; khắc phục tình trạng không thực hiện hoặc thực hiện chậm trễ, tăng cường tính chủ động trong công tác tự kiểm tra. Hơn nữa, việc đưa ra quan điểm này cũng chính là việc tiếp tục khẳng định "tính quyền lực nhà nước" trong hoạt động kiểm tra VBQPPL.

So sánh kết quả tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền đối với VBQPPL của các cơ quan nhà nước cấp bộ ban hành trong thời gian từ năm 2003 đến năm 2008 cho thấy: số văn bản do cấp Bộ tự kiểm là 6.862 văn bản, qua kiểm tra đã phát hiện 333 văn bản có dấu hiệu sai trái; số văn bản cấp Bộ tiếp nhận kiểm tra theo thẩm quyền là 23.013 văn bản, qua kiểm tra đã phát hiện 2.554 văn bản có dấu hiệu sai trái (riêng Bộ Tư pháp, đã tiếp nhận 17.975 văn bản, qua kiểm tra đã phát hiện 2.174 văn bản có dấu hiệu sai trái). Như vậy, số văn bản do các bộ, ngành đã tự kiểm tra chỉ bằng 1/6 số văn bản được tiếp nhận kiểm tra theo thẩm quyền; số văn bản có sai sót, vi phạm được phát hiện qua tự kiểm tra chỉ bằng 1/14 số văn bản có sai sót, vi phạm được phát hiện qua kiểm tra theo thẩm quyền. Rõ ràng, kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, tức là kiểm tra từ ngoài vào hữu hiệu hơn rất nhiều so với tự kiểm tra văn bản, tức là kiểm tra từ bên trong. Điều này cũng khẳng định ưu thế của việc kiểm tra từ bên ngoài của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên trách công tác kiểm tra văn bản.

Thực tế cho thấy, hiện nay số lượng văn bản thuộc đối tượng kiểm tra là vô cùng lớn và thuộc nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau, trong đó có những lĩnh vực chuyên sâu mà chỉ có các chuyên gia về lĩnh vực đó mới hiểu được, trong khi đó, năng lực chuyên môn của đội ngũ công chức chuyên trách công tác này là có hạn, cả về số lượng và trình độ chuyên môn, cả về chiều sâu cũng như chiều rộng. Như vậy, cả trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn, một mình cơ quan chuyên trách công tác kiểm tra văn bản không thể hoàn thành nhiệm vụ nếu không có sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức có liên quan và để khắc chế các khuynh hướng: cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản có biểu hiện cửa quyền, lạm quyền, bỏ sót văn bản không kiểm tra, không xử lý hoặc xử lý không triệt để văn bản có sai sót, vi phạm; cơ quan có văn bản thuộc đối tượng kiểm tra không hợp tác, phối hợp với cơ quan chuyên trách công tác kiểm tra văn bản thì bên cạnh việc tăng cường tính độc lập tương đối của các chủ thể kiểm tra, cần tăng cường sự phối, kết hợp giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan và sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, cũng như sự giám sát trực tiếp của nhân dân đối với công tác kiểm tra văn bản, thìviệc hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL cần bám sát quan điểm này. Việc hoàn thiện cơ chế này cần bảo đảm rõ ràng, minh bạch về thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể kiểm tra, không chồng chéo, mâu thuẫn; bảo đảm sự phối hợp giữa các bộ, ngành đã ban hành văn bản với cơ quan kiểm tra văn bản; sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và sự giám sát trực tiếp của nhân dân.

Năm là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải bảo đảm sự tham gia ngày càng rộng rãi của các tổ chức đoàn thể chính trị, xã hội, của các phương tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân vào quá trình kiểm tra, phát hiện và xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.

Thời gian qua, sự tham gia của các tổ chức đoàn thể chính trị, xã hội, của các phương tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân vào quá trình kiểm tra, phát hiện và kiến nghị xử lý văn bản có sai sót, vi phạm đã có những chuyển biến nhất định; không ít văn bản có sai sót, vi phạm đã được phát hiện và kiến nghị xử lý qua kênh thông tin này, nên việc chú trọng, khuyến khích sự quan tâm, phát hiện và yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức và công dân về VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật là rất cần thiết. Tuy vậy, việc kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin mới được thực hiện chủ yếu tại Bộ Tư pháp, vì vậy, trong thời gian tới, các bộ, ngành và địa phương cần có biện pháp nhằm thúc đẩy việc cung cấp cũng như tiếp nhận, xử lý các thông tin về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật để phát huy được hiệu quả của phương thức kiểm tra này trong kiểm tra và xử lý VBQPPL.

Do vậy, việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải bảo đảm có sự tham gia ngày càng rộng rãi của các tổ chức đoàn thể chính trị, xã hội, của các phương tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân vào quá trình kiểm tra, phát hiện và kiến nghị xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Đồng thời, các cơ quan kiểm tra văn bản cũng phải thực sự có trách nhiệm khi nhận được thông tin về văn bản sai trái từ các nguồn thông tin trên, cần tổ chức kiểm tra, xử lý hoặc kiến nghị xử lý kịp thời khi phát hiện văn bản được phản ánh có nội dung trái pháp luật.

Trên đây là một số nghiên cứu bước đầu về một số quan điểm hoàn thiện cơ chế kiểm traVBQPPL ở nước ta hiện nay, chúng tôi mạnh dạn nêu lên và mong muốn nhận được các ý kiến trao đổi về vấn đề này, trên cơ sở đó tiếp tục nghiên cứu để có thể đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL một cách toàn diện, khoa học, khách quan và khả thi./.

Nguồn: Tạp chí nghiên cứu lập pháp

BÌNH LUẬN LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NĂM 2008

Bài này bình luận một số vấn đề trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Báo cáo về sự cần thiết, mục đích, quan điểm chỉ đạo và định hướng lớn trong việc xây dựng Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) của Vụ Các vấn đề chung về Xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp.

1. Về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật:

1.1. Bộ trưởng chỉ ban hành Thông tư là trái hiến pháp:

Điều 2 “Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật” Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định giảm bớt nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật so với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 hoàn toàn là cần thiết và hợp lý để đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Trong số đó, có việc bỏ bớt hình thức văn bản Nghị quyết của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ. Tuy nhiên việc này đã trái với Điều 115, Hiến pháp năm 1992 quy định “Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó.” Và đoạn 2, Điều 116, Hiến pháp năm 1992 quy định “Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ ra quyết định, chỉ thị, thông tư”. Rõ ràng, Bộ trưởng được ban hành nhiều loại văn bản, nhưng Hiến pháp chỉ đề cập đến 3 hình thức là quyết định, chỉ thị và thông tư, vì xác định đó là văn bản quy phạm pháp luật. Và theo Hiến pháp thì ngoài Bộ trưởng, còn “các thành viên khác của Chính phủ, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ” cũng được ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì lại chỉ cho phép “Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”, bỏ thẩm quyền ban hành của “Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ”.

1.2. Đề nghị xem xét quy định mỗi cấp chỉ ban hành 1 loại văn bản quy phạm pháp luật và đặt tên các hình thức văn bản này không trùng lặp với các văn bản còn lại. Chẳng hạn Quốc hội chỉ ban hành Luật, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉ ban hành Pháp lệnh, Chính phủ chỉ ban hành Nghị định, Bộ trưởng chỉ ban hành Thông tư. Và cần xem xét đặt tên khác co những văn bản quy phạm trùng tên với văn bản cá biệt, như Nghị quyết, Quyết định. Ví dụ có thể bỏ hình thức văn bản Quyết định của Thủ tướng hoặc gọi Quyết định của Thủ tướng là Thông tri chẳng hạn.

1.3. Nhất trí bỏ các hình thức văn bản quy phạm pháp luật sau:

- Lệnh của Chủ tịch Nước, vì Lệnh công bố luật, pháp lệnh của Chủ tịch Nước chỉ là một văn bản hành chính, vì bản thân luật, pháp lệnh đã là văn bản quy phạm pháp luật, cũng tương tự như việc ban hành quy chế, quy định, điều lệ,… kèm theo nghị định, thì chỉ Nghị định là văn bản quy phạm pháp luật, chứ các văn bản kèm theo thì không. Nếu coi lệnh công bố luật và pháp lệnh cũng là văn bản quy phạm pháp luật, thì sẽ dẫn đến sự trùng lặp về loại văn bản, chồng chéo về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không biết văn bản nào là chính, văn bản nào là phụ;

- Chỉ thị của UBND các cấp, vì Chỉ thị chỉ nên là là văn bản đôn đốc, nhắc nhở thực hiện những quy định đã có;

- Nghị quyết, quyết định của HĐND, UBND của hai cấp xã, huyện, vì cấp này không cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

1.4. Đề nghị bỏ cả các hình thức văn bản quy phạm pháp luật sau:

- Nghị quyết, Thông tư liên tịch giữa các cơ quan hành pháp, tư pháp và giưa cơ quan nhà nước với các tổ chức chính trị – xã hội, vì không nên để các tổ chức chính trị – xã hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật cùng với các cơ quan nhà nước. Nếu cần thiết, thì ban hành văn bản với hình thức cao hơn thay cho Nghị quyết, Thông tư liên tịch.

- Bỏ Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, vì không cần thiết (chỉ để lại 1 hình thức văn bản Quyết định của UBND cấp tỉnh).

1.5. Đề nghị xem xét quy định: Thông tư chỉ dùng để hướng dẫn trình tự thủ tục thực hiện các văn bản cao hơn, cấm ban hành các quy phạm như các văn bản quy phạm pháp luật khác.

2. Về số loại hình văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh một vấn đề:

Đề nghị quy định mỗi vấn đề đã được đề cập trong Luật hoặc Pháp lệnh, thì chỉ được quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành ở 1 cấp văn bản dưới luật. Cụ thế, một vấn đề đã được quy định trong Luật, thì chỉ được quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành trong Nghị định, không được ban hành tiếp theo Quyết định của Thủ tướng hoặc Thông tư hướng dẫn Luật hoặc Nghị dịnh. Hoặc ngược lại, chỉ được hướng dẫn trong Quyết định hoặc Thông tư, mà không được đồng thời xuất hiện cả trong Nghị định.

3. Về nguyên tắc ưu tiên áp dụng văn bản:

3.1. Cần phải xem lại khoản 2, Điều 83 “Áp dụng văn bản quy phạm pháp luật” quy định: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.” có phần viển vông, phủ nhận thực tế, không hợp lý, thậm chí sai lầm.

3.2. Khoản 2, Điều 3 “Áp dụng Luật doanh nghiệp, điều ước quốc tế và các luật có liên quan”, Luật Doanh nghiệp quy định rõ “Trường hợp đặc thù liên quan đến việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của doanh nghiệp được quy định tại Luật khác thì áp dụng theo quy định của Luật đó.” Các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Doanh nghiệp cũng chỉ rõ, nếu có sự khác nhau giữa các đạo luật, chứ không chấp nhận sự khác nhau giữa luật với thông tư, nghị định chuyên ngành. Tuy nhiên trên thực tế nhiều năm nay, dường như đã thừa nhận và phải thừa nhận ưu tiên áp dụng theo pháp luật chuyên ngành, tức là bao gồm cả thông tư, nghị định, chứ không chỉ theo các đạo luật chuyên ngành, điển hình là các quy định trong lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán,…

4. Về thời điểm có hiệu lực của văn bản:

Nhất trí thay đổi quy định một số loại văn bản có hiệu lực sớm hơn quy định tại Điều 78 “Thời điểm có hiệu lực và việc đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật” là “không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.”, trừ “văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”. Sự bất hợp lý này đã tồn tại từ lâu, vi phạm nghiêm trọng thời hạn 15 ngày trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, nhưng Luật năm 2008 đã không chịu thừa nhận, trong khi tăng thời hạn lên 45 ngày. Điều này dẫn đến tình trạng nhiều văn bản quy phạm pháp luật buộc phải vi phạm, trong đó có việc lách sanh hình thức ban hành văn bản cá biệt.

5. Về Tổ biên tập và Ban soạn thảo:

5.1. Cần xem lại cách đặt tên Tổ biên tập và Ban soạn thảo. Với từ “soạn thảo” thì theo lô gíc thông thường phải hiểu là có nhiệm vụ soạn thảo. Tuy nhiên Luật lại quy định Ban soạn thảo không hề có nhiệm vụ soạn thảo. Vì vậy đề nghị đặt tên khác cho Ban soạn thảo, chẳng hạn như Ban chỉ đạo soạn thảo, còn Tổ soạn thảo nên dùng để chỉ bộ phận soạn thảo văn bản của 1 cơ quan và Ban soạn thảo thì nên dùng để chỉ bộ phận soạn thảo liên quan đến nhiều cơ quan.

5.2. Trưởng hợp là một cá nhân soạn thảo cũng có thể gọi là chung là Tổ soạn thảo (một người), tương tự như Hội đồng trọng tài chỉ có 1 trọng tài viên duy nhất đã được quy định trong Luật Trọng tài thương mại năm 2010.

6. Về dự thảo văn bản:

Luật quy định “dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết”, nhưng không có giải thích thế nào là dự án, cho nên dẫn đến trên thực tế nhầm lẫn thường xuyên. Chẳng hạn chỉ đề cập đến một dự thảo luật, không bao gồm các tài liệu khác kèm theo, nhưng cũng thường bị gọi là dự án luật. Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ đề cập đến dự thảo Nghị quyết, Nghị định, trong khi mỗi đạo luật thì có cả dự án, dự thảo, trong đó dự thảo là vấn đề cốt lõi. Nếu hiểu dự án rộng hơn dự thảo, ngoài dự thảo, còn gồm cả một số văn bản, một số công việc khác, thì Nghị định cũng hoàn toàn có thể là một dự án. Còn nếu dự án và dự thảo chỉ để phân biệt giữa quá trình ban hành luật với ban hành nghị định thì là điều ngộ nhận, không hợp lý.

7. Về hội đồng thẩm định:

Bên cạnh tổ, ban soạn thảo và hội đồng thẩm định, cần lập hội đồng phản biện, nhiệm vụ chính là bác bỏ (để loại bỏ những nội dung vô căn cứ, thiếu hợp lý, không khả thi), chứ không phải chủ yếu là ủng hộ thông qua dự thảo như hội đồng thẩm định hiện nay.

8. Về một văn bản sửa nhiều văn bản:

Đề nghị xem lại chủ trương “mở rộng các trường hợp áp dụng quy trình một văn bản sửa nhiều văn bản”. Việc này là cần thiết khi có 2 điều kiện: Quy trình soạn thảo, thông qua phức tạp, kéo dài và một nội dung trùng lặp trong nhiều văn bản cùng cấp ban hành. Nếu bảo đảm được thủ tục đơn giản hoá (rút gọn) tuỳ thuộc vào từng văn bản như dự kiến sửa đổi Luật, thì nên hạn chế tối đa việc dùng 1 luật sửa nhiều luật, vì việc này tuy có tiện với cơ quan soạn thảo và ban hành, nhưng lại gây ra sự rất phức tạp, rắc rối, khó theo dõi, tra cứu, thực hiện.

9. Về thẩm quyền giải thích luật, pháp lệnh:

9.1. Đề nghị mở rộng thẩm quyền giải thích luật, pháp lệnh, ngoài Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, thì giao cho cả Chính phủ và Hội đồng Thẩm phán Toà án Nhân dân tối cao. Thực tế thì 2 cơ quan này, thậm chí cả các bộ, ngành khác, cũng đã thường xuyên giải thích luật, pháp lệnh.

9.2. Nếu chưa đủ điều kiện quy định cụ thể việc áp dụng án lệ trong luật, thì cũng cần quy định nguyên tắc áp dụng để có thể làm căn cứ hướng dẫn áp dụng án lệ.

10. Về văn bản hướng dẫn thi hành:[1]

10.1. Cần xem lại quy định tại khoản 2, Điều 8 “Văn bản quy định chi tiết” “Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.” Quy định này không hợp lý, không khả thi, là một trong những quy định bị vi phạm nhiều nhất. Yêu cầu không lặp lại có vẻ hợp lý, nhưng dẫn đến tình trạng rất khó, thậm chí không thể quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành được.

10.2. Đặc biệt cần xem lại quy định về văn bản quy định chi tiết “phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản”, phổ biến không bảo đảm được. Theo tôi, cần bảo đảm nguyên tắc vô cùng quan trọng quy định tại khoản 1, Điều 8 “Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay” bằng việc bỏ quy định văn bản quy định chi tiết phải được ban hành cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản chính. Để hạn chế tối đa việc luật cứ phải có nghị định quy định chi tiết thi hành, nghị định cứ phải có thông tư hướng dẫn thi hành. Cần có cơ chế quản lý kiểu “cấp phép” ban hành văn bản hướng dẫn. Và chỉ khi nảy sinh vấn đề mới, bất cập trong quá trình thực hiện thì mới hướng dẫn thi hành, còn những vấn đề nào đã được quy định thì phải giải quyết dứt điểm luôn trong văn bản chính. Đồng thời phải tạo cơ chế sửa đổi, bổ sung nhanh chóng, kịp thời, tránh tình trạng cuộc sống luôn phải chờ đợi pháp luật, thậm chí bế tắc.

10.3. Tiếp theo những yêu cầu như trên, thì cũng cần tính đến yêu cầu số lượng văn bản hướng dẫn thi hành phải ít, độ dài của văn bản hướng dẫn thi hành ngắn gọn hơn văn bản chính, chứ không thể để tình trạng lấn át kiểu một luật vài chục văn bản hướng dẫn hoặc luật chỉ có vài ba trang, trong khi nghị định, thông tư lên đến hàng trăm trang như Luật Thuế thu nhập cá nhân và Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp (mặc dù không phải là soạn thảo lần đầu).

11. Về bố cục văn bản:

11.1. Về bố cục chương:[2]

Một văn bản được phân chia thành các chương, thì tối thiểu phải có 4 chương, vì chương 1 là những quy định chung, chương 3 là điều khoản thi hành, mà phần nội dung chính chỉ có 1 chương (thường được đặt là Quy định cụ thể) thì không hợp lý, vì những điều quy định chung phải so với những phần khác, chứ không thể chỉ so sánh với 1 chương quy định cụ thể. Trường hợp này hoặc là bố cục thành 4 chương, hoặc là không nên phân chia thành các chương.

11.2. Về bố cục điều, khoản:

Khoản 3, Điều 5 về “Ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản quy phạm pháp luật”, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật có phạm vi điều chỉnh rộng thì tùy theo nội dung có thể được bố cục theo phần, chương, mục, điều, khoản, điểm; đối với văn bản có phạm vi điều chỉnh hẹp thì bố cục theo các điều, khoản, điểm”. Tuy nhiên cần xem xét việc mở rộng bố cục, vì trên thực tế còn thêm tiểu mục, tiểu khoản, tiết, tiểu tiết,… thậm chí không thể gọi ra được tên bố cục. Công nhận thêm các bố cục này thì làm cho văn bản bản quá phức tạp, rắc rối. Không công nhận thì phải quy định rõ, không để tình trạng “vượt khung” tái diễn.

Và dù có mở rộng hay giữ nguyên bố cục như Luật hiện hành, thì cũng cần quy định rõ về việc chia nhỏ khoản, điểm, để bảo đảm sự rõ ràng, mạch lạc cho nội dung các điều luật. Đồng thời phải loại bỏ toàn bộ các đoạn nội dung không thuộc khoản nào trong các điều luật được bố cục theo dạng điều khoản, vì như vậy là phi lô-gic, không thống nhất, không thể chấp nhận. Ví dụ Điều 14 “Nghị định của Chính phủ”, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Nghị định của Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây: 1. Quy định chi tiết thi hành luật,…; 2. Quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện…”. Hoặc Điều 52 “Trình tự xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết tại một kỳ họp của Quốc hội” quy định: “Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết tại một kỳ họp theo trình tự sau đây: 1. Đại diện cơ quan, tổ chức…; 2. Đại diện cơ quan chủ trì…; 3. Quốc hội thảo luận …;” Như vậy, đoạn “Nghị định của Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây:” và “Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết tại một kỳ họp theo trình tự sau đây” không thuộc khoản nào trong bố cục theo dạng điều khoản. Trong mọi trường hợp, việc cắt bỏ các đoạn văn lửng lơ này có thể được thực hiện bằng một trong 3 cách thức cơ bản như sau:

- Cách thứ nhất: Bỏ đoạn văn dẫn dắt không thuộc khoản nào, đồng thời giữ nguyên các nội dung khác;

- Cách thứ hai: Bỏ đoạn văn dẫn dắt không thuộc khoản nào, đồng thời đổi tên điều cho phù hợp;

- Cách thứ ba: Chuyển đoạn văn dẫn dắt không thuộc khoản nào thành một khoản chung, các khoản còn lại sẽ trở thành một hoặc một số khoản quy định cụ thể.

11.3. Về bố cục khoản và đoạn của điều luật:

Nên tăng cường việc bố cục các điều thành các khoản, hạn chế tối đa việc phân chia các điều thành các đoạn, để bảo đảm sự rõ ràng, cụ thể, hợp lý, tiện lợi trong trích dẫn. Về nguyên tắc, các điều luật có từ 2 đoạn trở lên, thì cần được bố cục thành các khoản và các khoản từ 2 đoạn trở lên, thì cần được bố cục thành các điểm.

12. Về việc viết con số trong văn bản:

12.1. Hiện nay có 3 cách viết con số bằng chữ (như “năm năm” trong Bộ luật Hình sự năm 1999, “năm phần trăm trở lên” trong Luật chứng khoán năm 2006, “ba mươi ngày” trong Luật Công chứng năm 2006, 2/3 trong Luật Bảo hiểm y tế năm 2008, “sáu tháng” trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật sư năm 2012), bằng số (như “03 năm” trong Luật Thi hành án dân sự năm 2008, “15% vốn tự có” trong Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010, “90 ngày” trong Luật Khiếu nại năm 2011, “15 tuổi” trong Bộ luật Lao động năm 2012, “một phần hai” trong Luật Quảng cáo năm 2012). Ngoài ra còn dạng ghi bằng con số, sau đó mở ngoặc thêm chữ (như “thuế suất là 4% (bốn phần trăm)” trong Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất năm 1999, “9 (chín) người” trong Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05-03-2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Và ngược lại là ghi bằng chữ, sau đó mở ngoặc thêm con số (như “hai mươi phần trăm (20%) tổng số đại biểu” trong Luật về Giám sát của Quốc hội năm 2003, “ba mươi (30) ngày” trong Nghị định số 90/2011/NĐ-CP ngày 14-10-2011 về Phát hành trái phiếu doanh nghiệp).

12.2. Quy định hiện hành về việc viết số trong văn bản thì vừa không hợp lý vừa không thống nhất. Điều 10 “Trình bày số trong dự thảo văn bản”, Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ngày 03-7-2007 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định: “Số trong dự thảo văn bản phải được thể hiện bằng chữ”, trừ các trường hợp: “Số ở phần mở đầu, phần kết thúc văn bản; số là số thứ tự của đơn vị bố cục mục, điều, khoản; số chỉ độ dài của thời hạn, số chỉ thời điểm, số chỉ số lượng của đơn vị đo lường được thể hiện bằng số Ả Rập. Số chỉ khóa Quốc hội, đơn vị bố cục chương được thể hiện bằng số La Mã.” Điều 23 “Trình bày số trong văn bản”, Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27-12-2011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về Thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch quy định “Số trong văn bản phải được thể hiện bằng số Ả Rập và được chú thích bằng chữ ngay sau phần số”, trừ các trường hợp “Số ở phần mở đầu, phần kết thúc văn bản; số chỉ độ dài của thời hạn, số chỉ thời điểm, số chỉ số lượng của đơn vị đo lường được thể hiện bằng số Ả Rập.”

12.3. Đề nghị chọn cách viết thống nhất bằng chữ số Ả-rập, không chú thích bằng chữ. Như vậy vừa đơn giản, ngắn gọn, rõ ràng, lại rất dễ theo dõi.

13. Về kỹ thuật soạn thảo khác:

13.1. Về đặt tên văn bản:

Tên văn bản quy phạm pháp luật là trích yếu của văn bản, cần được đặt hết sức ngắn gọn, sao cho dễ hình dung vấn đề và có thể phân biệt với các văn bản khác, không nhất thiết phải diễn đạt quá cụ thể mọi vấn đề bên trong văn bản như kiểu “Luật Hiến, lấy, ghép mô, bộ phận cơ thể người và hiến, lấy xác” hay “Luật người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng”.

13.2. Về tên chương, điều:

Cần phải quy định rõ, tên điều luật không thể trùng với tên chương hoặc tên mục, trừ trường hợp chương, mục chỉ có duy nhất 1 điều (thì bắt buộc phải trùng).

13.3. Cần phải quy định rõ về kỹ thuật để tránh tình trạng văn bản sửa đổi, bổ sung diễn đạt không bám theo bố cục văn bản gốc, mà nội dung sửa đổi, bổ sung lại được tạo thành bố cục (điều khoản) mới, dẫn đến không hợp nhất được văn bản.

13.4. Một số điều trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định chưa chính xác, như khoản 1, Điều 1 “Văn bản quy phạm pháp luật” quy định “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành” hay khoản 1, Điều 9 “Sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật” quy định “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luậtcủa chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.” Vì ngoài cơ quan nhà nước còn các chức danh nhà nước và thủ trưởng các bộ, ngành ban hành văn bản.

14. Về vai trò của Bộ Tư pháp:

14.1. Cần có cơ chế sao cho tránh được tình trạng, cùng trong Bộ Tư pháp, vụ này thẩm định, cục khác lại phải “tuýt còi”.

14.2. Kỳ vọng văn bản do Bộ Tư pháp soạn thảo phải sống lâu hơn, chứ cũng không chết yểu như văn bản do các bộ khác chắp bút lâu nay.

[1] Xem “Những bất cập trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật” – Luật sư Trương Thanh Đức, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2, tháng 2-1999.

[2] Xem “Về kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp quy của Ngân hàng Nhà nước” – Luật sư Trương Thanh Đức, Tạp chí Ngân hàng 2 số 9+10/2004.

Nguồn: Tham luận tại Tọa đàm “Sự cần thiết, mục tiêu, quan điểm và những định hướng lớn trong việc xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất”. BỘ TƯ PHÁP, THÁNG 01-2013