Một số quan điểm hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Từ khi chuyển giao công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) sang các cơ quan Chính phủ (năm 2003) đến nay, công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL đã được các bộ, ngành và địa phương quan tâm chỉ đạo và triển khai thực hiện tương đối toàn diện. Nhiều mặt công tácđược chú trọng triển khai, như: hoàn thiện thể chế; bố trí cán bộ, công chức có năng lực, phẩm chất làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản; củng cố và kiện toàn đội ngũ cộng tác viên; bố trí kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác kiểm tra văn bản… Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản đã có những chuyển biến tích cực; chất lượng kiểm tra từng bước được nâng cao. Cùng với việc thực hiện kiểm tra văn bản do cơ quan ban hành văn bản gửi đến, các cơ quan có trách nhiệm kiểm tra văn bản đã tiến hành kiểm tra theo chuyên đề, theo địa bàn, nhất là những địa bàn, lĩnh vực gây nhiều bức xúc trong dư luận, liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, các tổ chức và công dân…

Những kết quả đã đạt được trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL thể hiện sự cố gắng, nỗ lực của các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản; sự quan tâm chỉ đạo, phối hợp của các tổ chức, cá nhân có liên quan. Tuy vậy, công tác này vẫn còn những hạn chế, bất cập nhất định, cần phải có giải pháp khắc phục trong thời gian tới. Sau đây, xin trao đổi về một số quan điểm hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL hiện nay.

Một là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải gắn với cải cách thể chế hành chính, trong đó, cần phải xác lập cho được những chế định cụ thể, rành mạch và có tính ổn định cao về thẩm quyền kiểm tra và phạm vi, đối tượng kiểm tra.

Cải cách thể chế hành chính là một trong bốn nội dung của cải cách hành chính ở nước ta hiện nay (Bốn nội dung cải cách hành chính hiện nay là: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính công). Trong những năm qua, cải cách hành chính, trong đó có cải cách thể chế hành chính đã đạt được những kết quả nhất định, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Việc kiểm tra, xử lý văn bản là  nhiệm vụ xuất phát từ chính yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong điều kiện hiện nay, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế. Do vậy, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL không thể tách rời với cải cách thể chế hành chính. Cụ thể ở đây là, phải xây dựng được cơ chế kiểm tra để qua đó phát hiện nhanh chóng, xử lý kịp thời các nội dung không phù hợp với pháp luật trong các VBQPPL thuộc thẩm quyền kiểm tra, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, minh bạch, công khai của hệ thống pháp luật, theo đó cần tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật về soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa VBQPPL tại các bộ, ngành; kịp thời sửa đổi, bổ sung những quy định trước đây không còn phù hợp. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về kiểm tra VBQPPL cần tập trung hoàn thiện các quy định về: nguyên tắc kiểm tra văn bản, xử lý văn bản trái pháp luật; thẩm quyền kiểm tra VBQPPL; thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật; phạm vi, đối tượng kiểm tra và nội dung kiểm tra và các quy định của pháp luật về điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản.

Hai là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản.

Bất kỳ hoạt động nào trong đời sống xã hội cũng hướng đến đích cuối cùng là tính hiệu quả. Hoạt động quản lý nhà nước nói chung và hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói riêng cũng không nằm ngoài mục tiêu này. Tuy nhiên, yêu cầu đặt ra đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước không những phải bảo đảm tính hiệu quả, mà còn phải bảo đảm được tính hiệu lực. Bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước là một trong những yêu cầu quan trọng hàng đầu được đặt ra đối với các chủ thể quản lý. Việc kiểm tra văn bản không chỉ dừng lại ở việc xem xét, đánh giá mà còn kết luận, xử lý vụ việc, đưa ra những kiến nghị để sửa chữa kịp thời, sớm khắc phục hậu quả, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cương tuân thủ pháp luật đối với chính các cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản thuộc đối tượng kiểm tra. Hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL suy cho cùng là để hoạt động kiểm tra VBQPPL đạt kết quả, hiệu quả tốt hơn. Do vậy, cần phải bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của hoạt động này và việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL không thể thoát ly khỏi quan điểm chỉ đạo này.

Hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của công tác công tác kiểm tra văn bản, trước tiên là phải chấp hành nghiêm kỷ luật trong việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra; tiếp theo là, các văn bản thuộc đối tượng kiểm tra phải được gửi kịp thời, đầy đủ cho cơ quan có thẩm quyền kiểm tra; tất cả các văn bản thuộc đối tượng kiểm tra đều phải được xem xét, kiểm tra theo quy định; các văn bản phát hiện có sai sót, vi phạm phải được kiến nghị xử lý và khắc phục triệt để, kịp thời; kết quả kiểm tra, xử lý đối với văn bản có sai sót, vi phạm phải được xem xét, rút kinh nghiệm trong việc soạn thảo, ban hành các văn bản khác.

 Ba là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải nhằm tăng cường tự kiểm tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của hệ thống cơ quan hành pháp.

Theo quy định hiện hành, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành (đối với văn bản do Bộ ban hành) ngay sau khi văn bản được ban hành, khi nhận được thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các phương tiện thông tin đại chúng. Khi thực hiện việc tự kiểm tra văn bản, phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan, đơn vị thực hiện việc tự kiểm tra lập hồ sơ kiểm tra văn bản và báo cáo ngay với cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành hoặc liên tịch ban hành văn bản đó để xem xét, thực hiện việc tự xử lý theo quy định. Như vậy, trách nhiệm tự kiểm tra VBQPPL thuộc về các chủ thể đã ban hành văn bản đó, ở đây là các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp. Hơn thế nữa, việc xử lý đối với các văn bản có sai sót, vi phạm trước tiên cũng thuộc trách nhiệm của người đã ban hành văn bản đó. Nguyên tắc này đã được xác định cụ thể trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, đó là: VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng VBQPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Khoản 1 Điều 9Luật Ban hành VBQPPL 2008).

Thời gian qua, bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác tự kiểm tra văn bản còn những tồn tại, hạn chế nhất định như: chưa được tiến hành thường xuyên; kết quả tự kiểm tra, phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật còn ít; nhiều văn bản trái pháp luật chưa được phát hiện và xử lý kịp thời; việc tự kiểm tra, xử lý đối với văn bản có nội dung trái pháp luật đã được cơ quan có thẩm quyền kiểm tra thông báo còn chậm và chưa triệt để. Do vậy, việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải nhằm tăng cường tự kiểm tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của hệ thống cơ quan hành pháp.

Nội dung hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL ở đây là phải: làm cho công tác tự kiểm trađược tiến hành thường xuyên hơn; góp phần nâng cao kết quả tự kiểm tra, phát hiện văn bản có sai sót, vi phạm; các văn bản có sai sót, vi phạm phải được phát hiện và xử lý kịp thời và việc tự kiểm tra, xử lý đối với văn bản có sai sót, vi phạm do cơ quan có thẩm quyền kiểm tra thông báo cũng phải được thực hiện kịp thời, triệt để hơn.

Bốn là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải nhằm tăng cường tính độc lập tương đối của các chủ thể, nghĩa là phải được đặt dưới sự kiểm tra thông qua một hệ thống các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên trách công tác kiểm tra văn bản, đồng thời, phải thể hiện sự phối kết hợp với việc giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và sự giám sát trực tiếp của nhân dân.

Một trong những lý do đưa ra quan điểm này là nhằm khắc phục những hạn chế, tồn tại trong công tác tự kiểm tra của các cơ quan đã ban hành văn bản; khắc phục tình trạng không thực hiện hoặc thực hiện chậm trễ, tăng cường tính chủ động trong công tác tự kiểm tra. Hơn nữa, việc đưa ra quan điểm này cũng chính là việc tiếp tục khẳng định "tính quyền lực nhà nước" trong hoạt động kiểm tra VBQPPL.

So sánh kết quả tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền đối với VBQPPL của các cơ quan nhà nước cấp bộ ban hành trong thời gian từ năm 2003 đến năm 2008 cho thấy: số văn bản do cấp Bộ tự kiểm là 6.862 văn bản, qua kiểm tra đã phát hiện 333 văn bản có dấu hiệu sai trái; số văn bản cấp Bộ tiếp nhận kiểm tra theo thẩm quyền là 23.013 văn bản, qua kiểm tra đã phát hiện 2.554 văn bản có dấu hiệu sai trái (riêng Bộ Tư pháp, đã tiếp nhận 17.975 văn bản, qua kiểm tra đã phát hiện 2.174 văn bản có dấu hiệu sai trái). Như vậy, số văn bản do các bộ, ngành đã tự kiểm tra chỉ bằng 1/6 số văn bản được tiếp nhận kiểm tra theo thẩm quyền; số văn bản có sai sót, vi phạm được phát hiện qua tự kiểm tra chỉ bằng 1/14 số văn bản có sai sót, vi phạm được phát hiện qua kiểm tra theo thẩm quyền. Rõ ràng, kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, tức là kiểm tra từ ngoài vào hữu hiệu hơn rất nhiều so với tự kiểm tra văn bản, tức là kiểm tra từ bên trong. Điều này cũng khẳng định ưu thế của việc kiểm tra từ bên ngoài của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên trách công tác kiểm tra văn bản.

Thực tế cho thấy, hiện nay số lượng văn bản thuộc đối tượng kiểm tra là vô cùng lớn và thuộc nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau, trong đó có những lĩnh vực chuyên sâu mà chỉ có các chuyên gia về lĩnh vực đó mới hiểu được, trong khi đó, năng lực chuyên môn của đội ngũ công chức chuyên trách công tác này là có hạn, cả về số lượng và trình độ chuyên môn, cả về chiều sâu cũng như chiều rộng. Như vậy, cả trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn, một mình cơ quan chuyên trách công tác kiểm tra văn bản không thể hoàn thành nhiệm vụ nếu không có sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức có liên quan và để khắc chế các khuynh hướng: cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản có biểu hiện cửa quyền, lạm quyền, bỏ sót văn bản không kiểm tra, không xử lý hoặc xử lý không triệt để văn bản có sai sót, vi phạm; cơ quan có văn bản thuộc đối tượng kiểm tra không hợp tác, phối hợp với cơ quan chuyên trách công tác kiểm tra văn bản thì bên cạnh việc tăng cường tính độc lập tương đối của các chủ thể kiểm tra, cần tăng cường sự phối, kết hợp giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan và sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, cũng như sự giám sát trực tiếp của nhân dân đối với công tác kiểm tra văn bản, thìviệc hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL cần bám sát quan điểm này. Việc hoàn thiện cơ chế này cần bảo đảm rõ ràng, minh bạch về thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể kiểm tra, không chồng chéo, mâu thuẫn; bảo đảm sự phối hợp giữa các bộ, ngành đã ban hành văn bản với cơ quan kiểm tra văn bản; sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và sự giám sát trực tiếp của nhân dân.

Năm là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải bảo đảm sự tham gia ngày càng rộng rãi của các tổ chức đoàn thể chính trị, xã hội, của các phương tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân vào quá trình kiểm tra, phát hiện và xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.

Thời gian qua, sự tham gia của các tổ chức đoàn thể chính trị, xã hội, của các phương tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân vào quá trình kiểm tra, phát hiện và kiến nghị xử lý văn bản có sai sót, vi phạm đã có những chuyển biến nhất định; không ít văn bản có sai sót, vi phạm đã được phát hiện và kiến nghị xử lý qua kênh thông tin này, nên việc chú trọng, khuyến khích sự quan tâm, phát hiện và yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức và công dân về VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật là rất cần thiết. Tuy vậy, việc kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin mới được thực hiện chủ yếu tại Bộ Tư pháp, vì vậy, trong thời gian tới, các bộ, ngành và địa phương cần có biện pháp nhằm thúc đẩy việc cung cấp cũng như tiếp nhận, xử lý các thông tin về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật để phát huy được hiệu quả của phương thức kiểm tra này trong kiểm tra và xử lý VBQPPL.

Do vậy, việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL phải bảo đảm có sự tham gia ngày càng rộng rãi của các tổ chức đoàn thể chính trị, xã hội, của các phương tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân vào quá trình kiểm tra, phát hiện và kiến nghị xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Đồng thời, các cơ quan kiểm tra văn bản cũng phải thực sự có trách nhiệm khi nhận được thông tin về văn bản sai trái từ các nguồn thông tin trên, cần tổ chức kiểm tra, xử lý hoặc kiến nghị xử lý kịp thời khi phát hiện văn bản được phản ánh có nội dung trái pháp luật.

Trên đây là một số nghiên cứu bước đầu về một số quan điểm hoàn thiện cơ chế kiểm traVBQPPL ở nước ta hiện nay, chúng tôi mạnh dạn nêu lên và mong muốn nhận được các ý kiến trao đổi về vấn đề này, trên cơ sở đó tiếp tục nghiên cứu để có thể đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra VBQPPL một cách toàn diện, khoa học, khách quan và khả thi./.

Nguồn: Tạp chí nghiên cứu lập pháp